Finansdepartementet
Postboks 8008 - Dep.
0030 OSLO

Dato: 28.11.2002
Vår ref.: 2002/000648 FJA/DR
Deres ref.: 02/824 FM ToM

HØRING - UTKAST TIL LOV OM FOREBYGGENDE TILTAK MOT HVITVASKING AV UTBYTTE OG FINANSIERING AV TERRORISME (HVITVASKINGSLOVEN)

Det vises til brev 08.10.02 hvor ovennevnte utkast til lov ble sendt på høring.

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) er enig i at det er hensiktsmessig å plassere reglene om forebyggende tiltak mot hvitvasking av utbytte og finansiering av terrorisme i en egen lov. FNH har imidlertid kommentarer til enkelte bestemmelser i lovutkastet.

1. Forretningsforhold etablert før 01.01.94, jf utkastet § 15 nr 7
Etter lovutkastet § 15 første ledd nr 7 foreslås det inntatt en hjemmel for departementet til å gi regler om forsvarlig identitetskontroll av forretningsforhold etablert før 01.01.94, det vil si ved implementering av første hvitvaskingsdirektiv (91/308/EØF). Arbeidsgruppen viser i denne forbindelse til FATF og det Konsultasjonsdokument av 30.05.02 som FATF har utarbeidet i forbindelse med den pågående revisjon av FATFs 40 anbefalinger.

Arbeidsgruppen begrunner sitt forslag med at FATF har drøftet dette temaet i Konsultasjonsdokumentet, og har gitt flere valgmuligheter som høringsinstansene skal ta stilling til, herunder forslag om å foreta en slik fullstendig kundegjennomgang. En slik anbefaling fra FATF vil kunne utløse en slik prosess, og arbeidsgruppen finner det derfor hensiktsmessig at det lovfestes en hjemmel for å kreve identitetskontroll for samtlige forretningsforhold etablert før 01.01.94 hvor det ikke tidligere er foretatt en fullstendig og betryggende identitetskontroll.

FNH mener at en slik prosess vil være alt for tid - og ressurskrevende i forhold til nytten man oppnår ved det. Det fremgår på side 36 i rapporten at det også etter arbeidsgruppens vurdering "kan slike tiltak i praksis være ressurskrevende og problematisk for institusjonene å gjennomføre." På bakgrunn av opplysninger fra institusjonene om det totale antall forretningsforhold etablert før 01.01.94, understreker FNH at det dreier seg om betydelige antall. FNH vil anslå at det totale antall konti opprettet før dette tidspunkt i samtlige norske spare- og forretningsbanker, er på over tre millioner.
FNH mener det må være tilstrekkelig at en gjennomfører en løpende undersøkelse av transaksjonene som gjennomføres. Det vises i denne forbindelse til at det er en plikt til å foreta legitimasjonskontroll dersom det foreligger mistanke om at transaksjonen har tilknytning til utbytte av staffbar handling, jf utkastet § 2 tredje ledd som er en videreføring av gjeldende rett.

FNH viser til Kredittilsynets rundskriv nr 28/94 hvor det ble uttalt at det ikke skulle foretas legitimasjonskontroll av forretningsforhold etablert før 01.01.94. I rundskriv nr 28/94 heter det til regler om legitimasjonsplikt:

"Det bemerkes at legitimasjonsplikten gjelder ved etablering av nye forretningsforhold fra og med 1. januar 1994. Det forutsettes ikke etablert ny legitimasjon for tidligere forretningsforhold (etablert før 1.januar 1994). Utenfor legitimasjonsplikten ved opprettelse av kundeforhold faller videre nye forretningsforhold med kunder som har etablert forretningsforhold i institusjonen før 1. januar 1994."

Forslaget vil på dette punkt innebære en endring i langvarig etablert praksis. FNH vil derfor gå sterkt imot en hjemmel som foreslått om å pålegge institusjonene å gjennomføre en slik etterkontroll, hvor kostnadene vil stå i et klart misforhold til den effekt man kan forvente å oppnå.

2. Økokrims taushetsplikt - forslag om å ikke videreføre dagens regler
Etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 fjerde ledd, femte og sjette punktum, kan opplysninger som Økokrim mottar etter bestemmelsene i fjerde ledd, bare anvendes i forbindelse med etterforskning av handlinger som fører til undersøkelsesplikt etter tredje ledd, og opplysningene kan bare brukes i forbindelse med påtalemyndighetens eget arbeid.

Arbeidsgruppen foreslår at bestemmelsen ikke videreføres, idet restriksjonene etter gjeldende rett på bruk av opplysningene anses for strenge. Det uttales på side 58 i rapporten at hensynet "til en mer effektiv bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering tilsier en mer utstrakt bruk av opplysningene" og at "personvernhensynene er et meget viktig, men ikke et avgjørende hensyn ved utforming av reglene".

Arbeidsgruppen uttaler på side 59 og 60 at dette medfører at opplysningene kan benyttes i etterretningsøyemed, at opplysningene kan utveksles med hvitvaskingsenheter i andre land, og til å fullbyrde allerede idømte krav om inndragning og erstatning, bl.a. ved at opplysningene oversende Statens innkrevingssentral slik at inndragningskrav kan fullbyrdes. Videre mener arbeidsgruppen at hvitvaskingsenheten bør få adgang til å innhente informasjon fra kontrolletatene for å avgjøre om det bør åpnes straffesak, og at det som ledd i en slik undersøkelse bør være anledning til å gi visse opplysninger fra hvitvaskingsenheten til kontrolletatene, noe som ofte vil være nødvendig.

FNH ser at man kan oppnå fordeler av etterforskningsmessig karakter ved slik bruk av de taushetsbelagte opplysninger, men mener at personvernhensynene må vektlegges ved utforming av reglene. FNH viser til at utgangspunktet er at banker og andre finansinstitusjoner har taushetsplikt, og en oppmyking av regelverket, slik det her foreslås, vil medføre ytterligere uthuling av de hensyn som ligger bak reglene om taushetsplikt. Man ser en utvikling hvor innhuggene i bankenes taushetsplikt utvides i stadig større grad, noe som reiser prinsipielle betenkeligheter i forhold til kundene og oppfatningene av bankenes rolle mer generelt.

FNH viser videre til at hvitvaskingsregelverket innebærer et spesielt og særskilt begrunnet unntak fra bankenes taushetsplikt basert på internasjonale forpliktelser, og mener man bør være varsom med å utvide tilgangen til de innrapporterte opplysninger. Unntak fra bankenes taushetsplikt bør derfor av personvernhensyn begrenses til helt spesielle tilfeller, hvor svært tungtveiende samfunnsmessige hensyn gjør seg gjeldende, og hvor det ikke foreligger alternative måter å ivareta disse hensyn. FNH understreker videre det økte trusselbildet de ansatte vil kunne møte ved at opplysninger på denne måten ytterligere spres.

FNH viser for øvrig til utkastet § 8 hvor Økokrim er pålagt å slette opplysninger senest fem år etter at opplysningene er registrert. FNH bemerker at det kan bli vanskeliggjort å slette opplysningene dersom disse er spedt til andre politidistrikt og til kontrolletater.

3. Identifisering av avsender av betalinger, m.v., jf utkastet § 5, jf § 15
Etter lovutkastet § 5 skal opplysninger om avsenders navn, adresse og så vidt mulig kontonummer, følge ethvert ledd i betalingskjeden, etter nærmere regler fastsatt av departementet, jf § 15. Bestemmelsen skal gjennomføre FATFs spesialanbefaling nr 7 mot terrorfinansiering som omhandler elektroniske overføringer og identifisering av avsender. Det fremgår på side 48 i rapporten at det er et spørsmål om det er praktisk mulig at slik informasjon følger transaksjonen i hele betalingskjeden, både ved overføringer innenlands og til utlandet.

FNH mener man bør avvente at reglene avklares på internasjonalt nivå før det vedtas regler på nasjonalt nivå. Det vises i denne forbindelse til at FATF har sendt på høring en tolkningsuttalelse utarbeidet av FATF til denne spesialanbefalingen med høringsfrist 30.11.02. I Norge ble høringen utsendt ved Kredittilsynets brev 01.11.02, og FNH avga høringsuttalelse til FATF 28.11.02, med kopi til Kredittilsynet. Det vises videre til at arbeidsgruppen selv stiller spørsmål ved om det er praktisk mulig at slik informasjon følger transaksjonen i hele betalingskjeden. FNH mener at under enhver omstendighet må utarbeidelsen av de nærmere regler om dette gjennomføres i samarbeid med næringen.

4. Forhandlere av verdifulle gjenstander, jf utkastet § 1 annet ledd nr 7
Arbeidsgruppen foreslår å utvide hvitvaskingsregelverket til å gjelde forhandlere av verdifulle gjenstander. Arbeidsgruppen uttaler på side 29 til 30 at risikoen for hvitvasking er størst ved kontanttransaksjoner, men også elektroniske penger vil kunne misbrukes til hvitvaskingsformål. Etter utkastet § 1 annet ledd nr 7 annet punktum, skal reglene imidlertid ikke gjelde for betalinger foretatt med betalingskort eller kredittkort.
FNH viser bl.a. til at det er en kjent sak at nedbetaling av kredittkortgjeld er en etablert fremgangsmåte for å hvitvaske utbyttet på. Ved å holde slike transaksjoner utenfor undersøkelses- og rapporteringsplikten til forhandlere av verdifulle gjenstander, "overlates" problemene til banker og kortselskaper, som ordinært behandler slike transaksjoner elektronisk. Dette kan medføre "hull" i systemet og etter FNHs syn må reglene derfor også omfatte bruk av betalingskort eller kredittkort.

5. Strafferamme på 6 måneder fjernes, jf utkastet § 6
Etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 tredje og fjerde ledd har finansinstitusjonene undersøkelses- og rapporteringsplikt ved mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av en straffbar handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Arbeidsgruppen foreslår å fjerne strafferammen og mener at begrensningen i liten eller ingen grad fører til avgrensning av plikten i praksis.

Mot den bakgrunn at tiltaksreglene i det første hvitvaskingsdirektiv og finansvl § 2-17 i sin tid ble innført for å motvirke hvitvasking av midler som stammer fra alvorlig kriminalitet (ikke minst narkotikaomsetning), er FNH av den oppfatning at 6-månedersregelen bør opprettholdes. Vi er selvsagt innforstått med det forhold som arbeidsgruppen fremhever, at det er vanskelig for de rapporteringspliktige å ha noen sikker formening om strafferammen ved mistanke om et straffbart forhold. Imidlertid kan vi ikke akseptere at loven endres på dette punkt, med mindre man klarer å finne frem til en annen tilfredsstillende avgrensning av rapporteringsplikten mot de mindre straffbare forhold, som forankres direkte i lovteksten.

6. Hvem som kan utføre identitetskontroll, jf utkastet § 2 fjerde ledd
Etter lovutkastet § 2 fjerde ledd skal identitetskontroll skje ved kundens personlige fremmøte hos den rapporteringspliktige. Dersom personlig fremmøte er til vesentlig ulempe for kunden kan det gjøres unntak fra kravet, såfremt betryggende identitetskontroll likevel kan finne sted.

FNH mener det er meget viktig at det finnes alternative og praktiske muligheter for identitetskontroll, der hvor kunden ikke kan møte i finansinstitusjonen. Etter lovutkastet
§ 1 første og annet ledd gjelder loven for de der nevnte fysiske og juridiske personer, deres ansatte og "enhver som utfører funksjoner på deres vegne". FNH legger til grunn at dette innebærer en utvidelse av kretsen av rapporteringspliktige ved at også de som utfører aktuelle funksjoner for finansinstitusjonene i utgangspunktet er rapporteringspliktige. Denne utvidelsen kan ikke ses å være nærmere drøftet eller begrunnet i arbeidsgruppens rapport, men etter vår forståelse av ordlyden i utkastet § 2 fjerde ledd, jf § 1, må dette innebære at de som opptrer på vegne av en finansinstitusjon (for eksempel ved inngåelse av en kredittavtale på vegne av et finansieringsselskap) også kan/skal gjennomføre identitetskontroll på vegne av finansinstitusjonen.

7. Elektronisk overvåking, jf utkastet § 15 nr 9
I utkastet § 15 nr 9 foreslås det en hjemmel til å gi regler om at finansinstitusjonene og verdipapirforetakene plikter å etablere elektroniske overvåkingssystemer for å oppdage mistenkelige transaksjoner. FNH kan ikke se noen tungtveiende grunner for at det bare er finansinstitusjoner og verdipapirforetak som skal omfattes av denne plikten. Etter FNHs oppfatning bør dette omfatte alle rapporteringspliktige etter utkastet § 1.

8. Andre forhold
Legitimasjonskontroll av juridiske personer
FNH vil videre benytte anledningen til å sette søkelyset på og understreke viktigheten av å unngå problemet med bankenes bruk av "konstruerte" eller "fiktive" kundenummer. Bruk av slike kundenummer øker muligheten til å skjule midler på disse konti. Arbeidsgruppen har omtalt dette problemet på side 49 i rapporten hvor det også fremgår at en arbeidsgruppe nedsatt av FNH har kontaktet Kredittilsynet med ønske om at det innføres forenklet registreringsplikt i Enhetsregisteret.

FNH mener registreringsplikt i Enhetsregisteret for alle juridiske personer, herunder foreninger, lag, sameier, m.v., ville gi et registreringsnummer på tvers av organisasjonene, og altså en samordning med andre bankers og myndighetenes nummerproduksjon. Dette ville løse de problem som bruk av konstruerte kundenummer innebærer, det ville skape ryddighet internt i bankene, bidra til bekjempelse av økonomisk kriminalitet og innebære en forenkling i forhold til skattemyndighetene. FNH mener det er viktig å få et presist regelverk, tilrettelagt for praktisering av det på en fornuftig og sikker måte, og som ivaretar bankenes behov for sikker og entydig identifisering av sine kunder.

Sikrere legitimasjonsdokumenter utstedt av offentlige myndigheter
FNH vil understreke viktigheten av at legitimasjonsdokumenter som utstedes av det offentlige er sikre. Med de krav som stilles til finansinstitusjoner mv om "kjenn din kunde", bør det etter FNHs syn være et offentlig ansvar å på best mulig sikre kravene til utstedelse av legitimasjonsdokumenter. FNH mener videre det i det offentliges regi bør etableres et felles nasjonalt legitimasjonsregister, hvor stjålne og tapte id-dokumenter registreres. Et slikt register over offentlige utstedte dokumenter finnes i bl.a. Nederland og gir finansinstitusjonene hurtig og nyttig informasjon i kampen mot id-tyverier.

Med vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON
Finans og juridisk avdeling

Tore A. Hauglie
Avdelingsdirektør                                                                                          Dagny Raa
                                                                                                                   Kontorsjef