Kommunal- og regionaldepartementet
Postboks 8112 Dep
0032 OSLO
Dato: 30.01.2004
Vår ref.: 2003/00439
NØA/BHM
Deres ref.: 03/2199-1 NIN
Det vises til brev fra Kommunal- og regionaldepartementet av 13.10.03 hvor det bes om synspunkter fra Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) på høringsnotat fra Kommunal- og regionaldepartementet og Finansdepartementet. Reformen som presenteres i høringsnotatet inneholder to elementer: Tilbakeføringen av en andel av selskapsskatten til kommunene og omlegging av inntektsutjevningsordningen for kommunene.
1. Hovedkonklusjoner i FNHs vurderinger
I høringssvar til NOU 1997:8 ”Finansieringen av kommunesektoren” advarte daværende Bankforeningen mot utvalgets forslag om å fjerne selskapsskatten som skattegrunnlag for kommunesektoren og derved gjøre denne skatteformen til en ren statlig skatt. Bakgrunnen for dette syn var at en slik omlegging ville svekke kommunenes incentiver til å satse på næringsutvikling og dermed stimulere til økt verdiskapning i kommunene. Behovet for å styrke kommunenes incentiver knyttet til å legge forholdene til rette for næringsutvikling fremstår derfor som svært viktig når FNH finner å kunne støtte forslaget om en tilbakeføring av en andel av selskapsskatten til kommunene. FNHs foretrukne modell for gjennomføringen av reformen er skattesimuleringsmodellen. Vi støtter samtidig forutsetningen om at skattereformen kombineres med en endret utforming av kommunenes inntektsutjevningsordning i retning av å styrke kommunenes incentiver til å arbeide for økt skattegrunnlag. FNH vil imidlertid ta til orde for at den foreslåtte overgangen til symmetrisk inntektsutjevning spisses ytterligere med tanke på å stimulere kommunene til å legge forholdene til rette for ny næringsvirksomhet.
2. Nærmere om valg av modell
Arbeidsgruppen har lagt til grunn at fordeling av en andel av selskapsskatten mellom kommunene må basere seg på eksisterende informasjon i sentrale registre, og at oppgavebyrden for foretakene og likningskontorene ikke skal øke. FNH deler dette syn. I arbeidsgruppens foreslåtte løsning blir skatten for hvert foretak fordelt mellom kommunene avhengig av hvor arbeidsplassene er plassert. Beregninger, som vil måtte gjennomføres årlig, vil bygge på en kobling av data fra Enhetsregistret (Brønnøysund registrene), Skattedirektoratet og Trygdeetaten. Denne del av reformen ser dermed ut til å kreve en svært begrenset økning i ressursbruken.
Regjeringens forslag om igjen å tilføre kommunene en andel av selskapsskatten er forankret i Sem-erklæringen. Der ble det også lagt vekt på at det måtte utarbeides fordelingskriterier som gir en mer rettferdig fordeling av selskapsskatten enn situasjonen før omleggingen i 1999. FNH mener arbeidsgruppens forslag til fordelingsmodell på en akseptabel måte ivaretar også sistnevnte hensyn.
I høringsnotatet presenteres to alternative modeller for teknisk å tilføre kommunene en andel av selskapsskatten. I skattesimuleringsmodellenvil selskapsskatten fortsatt være statlig, men en andel av provenyet blir formelt og teknisk tilført kommunene med en tidsforsinkelse som overføringer via statsbudsjettet. Fordelingen varsles på forhånd i Kommuneproposisjonen, og tilføres neste budsjettår sammen med terminer for rammetilskudd og inntektsutjevning. I den alternative skattefondsmodellen opprettes et kommunalt næringsskattefond som representerer kommunene samlet som en ny, felles skattekreditor. Fondet tas inn i skattelovgivningen med en egen skatteøre av selskapsskatten, mot at statsskatten reduseres tilsvarende. For begge modeller forutsettes det at en tilbakeføring av en andel av selskapsskatten til kommunene ikke vil komme i tillegg til øvrige inntekter, men motsvares av en tilsvarende reduksjon i det kommunale skatteøre fra personlige skatteytere. Høringsinstansene er bedt om å vurdere og tilrå modell.
Kommunesektoren har gjennom de siste tiårene utgjort en voksende del av norsk økonomi. Sektorens betydelige omfang innebærer at styringen av kommunenes inntektsrammer, og dermed også deres aktivitet, vil være en meget viktig del av stabiliseringspolitikken. Når kommunenes etterspørsel erfaringsmessig har utgjort et destabiliserende element i etterspørselsreguleringen har dette sammenheng med at sektorens skatte- og avgiftsinntekter samvarierer sterkt med veksten i privat sektors aktivitetsnivå.
Når FNH i valget mellom de to alternative modellene foretrekker skattesimuleringsmodellen må dette særlig ses på bakgrunn av at denne vil måtte ses som en integrert del av det samlede økonomiske opplegget for kommunene, og dermed formelt sett vil kunne gi en noe sterkere grad av styring med kommunenes inntektsrammer enn skattefondsmodellen. FNH vil imidlertid understreke at det til syvende og sist er sentrale politiske myndigheters vilje til styring med kommunenes inntektsramme og etterspørsel som vil være avgjørende for sektorens fremtidige bidrag til en stabil makroøkonomisk utvikling.
Blant andre forhold som taler for skattesimuleringsmodellen finner vi større skattemessig forutsigbarhet i den enkelte kommunes behandling av årlige budsjetter. Modellen kan også settes i verk fra 2005, mens skattefondsmodellen først vil kunne tas i bruk fra 2007. Det bør etter FNHs syn også telle med i vurderingen at skattesimuleringsmodellen både ved etablering og drift fremstår som klart mindre ressurskrevende enn skattefondsmodellen for skattemyndighetene.
3. Incentiveffekter og inntektsutjevning
Arbeidsplasser i foretak og skatter fra bedrifter er betydelig mer ujevnt fordelt mellom kommuner enn skatt fra personlige skatteytere Arbeidsgruppen viser til at tilføringen av en andel av selskapsskatten til kommunene i utgangspunktet vil øke ulikhetene i inntektsfordelingen mellom kommunene. Intensjonene bak inntektsutjevningen mellom kommunene tilsier derfor at selskapsskatten bør inngå i grunnlaget for utjevning. Med dagens system for inntektsutjevning vil imidlertid økte skatteinntekter som følge av næringsutvikling og påfølgende bedriftsetablering i stor grad bli motsvart av redusert kompensasjon gjennom inntektsutjevningen. Fra departementets side er det derfor en forutsetning at en reform for selskapsskatten kombineres med en endret utforming av inntektsutjevningen i retning av styrke kommunenes incentiver til å arbeide for økt skattegrunnlag. FNH deler dette syn.
Etter mønster av systemet i Danmark foreslås det å innføre symmetrisk utjevning med en kompensasjonsgrad og trekkprosent lik 55 prosent. Dette innebærer at kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet blir tilført 55 prosent av avviket, mens kommuner med skatteinntekt over landsgjennomsnittet tilsvarende blir trukket 55 prosent. I tillegg foreslås det 35 prosent kompensasjon for skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet for å skjerme kommuner med lave skatteinntekter.
Med dagens utjevningssystem beholder kommunene i gjennomsnitt vel 23 prosent av en økning i skatteinntektene. Som mål på skjevheten i fordelingen av skatteinntektene mellom kommunene har en tatt utgangspunkt i forskjellen mellom skatt per innbygger for hver enkelt kommune og det tilsvarende landsgjennomsnittet. For dagens utjevningssystem er det beregnet en ulikhetsfaktor på 7,8 prosent. Ved overgang til et symmetrisk system etter samme modell som beskrevet ovenfor vil ulikhetsfaktoren være om lag uendret, mens kommunenes andel av en økning i skatteinntektene i gjennomsnitt vil øke fra 23 til 28 prosent.
FNH viser til at den foreslåtte modell for symmetrisk inntektsutjevning i kommunene vil bidra til å styrke kommunenes incentiver til å legge til rette for næringsvirksomhet uten at den relative spredningen i skatteinntekter per person for kommunesektoren sett under ett endres. Den symmetriske modellen for inntektsutjevning i kommunene har derfor egenskaper som gjør at den bør erstatte dagens ordning.
Over tid er det mye som tyder på at kommunenes rolle i næringspolitikken har blitt svekket. FNH mener dette kan tale for å ta ytterligere et skritt i retning av å la kommunene få beholde en større andel av økte inntekter. Det bør samtidig kunne være et bevisst valg i den enkelte kommune å ha et noe annerledes inntektsgrunnlag, og dermed også servicenivå, enn gjennomsnittet for kommuner. En noe større ulikhet i kommunenes inntekter vil samtidig være en spore til å utnytte tilgjengelige ressurser på en effektiv måte, og på den måten påvirke muligheten til å gi et tilfredsstillende tjenestetilbud.
Vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON
Næringsøkonomisk avdeling
Alf A. Hageler
Direktør
Bjørn Harald Martinsen
Underdirektør