NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for fremtida

Finansdepartementet

Postboks 8008 – Dep.

0030 Oslo

 

Dato     04.06.2004

Vår ref.:2004/00038

           NØA/FH

 

Deres ref.: 04/128 Ø LW

 

Det vises til Finansdepartementets høringsbrev av 14.01.04, der departementet ber om høringsinstansenes synspunkter til Pensjonskommisjonens utredning NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for fremtida. Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) har fått utsatt høringsfrist til 05.06.04.

 

Høringsuttalelsen fra FNH er todelt. I dette høringsbrevet sammenfattes noen hovedsynspunkter på utredningen fra Pensjonskommisjonen. I vedlegget, som er å anse som en integrert del av høringsuttalelsen, går vi nærmere inn på enkeltforslagene fra kommisjonen. I tillegg til å gi uttrykk for kommentarer og synspunkter til hvert enkelt forslag, søker vi i vedlegget også å påvise ulike konsekvenser av forslagene.

 

1.    Om behovet for pensjonsreform

 

FNH mener at en reform av folketrygden som bringer veksten i kostnadene til alders-, uføre- og syketrygd under kontroll kanskje er den viktigste politiske og økonomiske utfordringen for Norge i dette tiåret. Pensjonskommisjonen har med all tydelighet vist at dagens alderspensjonssystem ikke er bærekraftig. I den norske befolkningenblir det stadig færre yrkesaktive som skal bære pensjonsforpliktelsene til stadig flere pensjonister. Vi lever lengre, vi begynner å jobbe senere i livet, vi pensjonerer oss tidligere og ikke minst – vi føder færre barn. Vi må derfor lage et system som sikrer at fremtidige generasjoner ikke pålegges pensjonsutgifter som de verken kan eller vil ha mulighet til å betale. Det overordnede målet må være å lage et pensjonssystem som er tilpasset den virkelighet Pensjonskommisjonen beskriver, og at systemet blir stabilt over lang tid.

 

Ettersom dagens folketrygd er påvist ikke å være bærekraftig, mener vi at sammenlikninger mellom dette systemet og alternative systemer har begrenset relevans. Å videreføre dagens system er i praksis utenfor mulighetsområdet. Alternative pensjonssystemer må derfor vurderes ut fra hvilket svar de gir på de utfordringene vi står overfor, og ikke etter hvorvidt grupper eller enkeltindivider kommer bedre eller dårligere ut enn i dagens system. 

 

FNH mener at kommisjonens forslag til innstramminger bærer preg av å være minimumsløsninger. Kun halvparten av det netto innstramningsbehovet antas å være dekket dersom alle kommisjonens forslag vedtas. Fortsatt vil Norge være blant de land i OECD-området med den sterkeste økningen i utgiftene til alderspensjon og den høyeste utgiftsandelen målt i forhold til bruttonasjonalproduktet. Samtidig er det i mange land under veis reformer som vil redusere veksten i utgiftene til alderspensjon i disse landene ytterligere. Kommisjonen tar ikke stilling til hvordan resten av innstramningsbehovet skal dekkes, men forutsetter at det dekkes ved skatteendringer eller ved innstramninger på andre felt.

 

FNH mener at en reform av folketrygden minst må gi de innstramninger som ligger i Pensjonskommisjonens forslag. Flere uføre i arbeid vil bidra til å lette innstrammingsbehovet. Dersom ytterligere innstramninger skulle vise seg nødvendige er det ut fra hensynet til norsk næringslivs internasjonale konkurranseevne bedre å gjøre ytterligere innstramninger innenfor folketrygden, enn å måtte gripe til skatteøkninger eller kutt i utgiftene på andre områder. Skatteøkninger vil også føre til at enkelte generasjoner tillegges et større ansvar for å dekke samfunnets pensjonsutgifter enn andre generasjoner. 

 

Reformer i folketrygden har vært utredet sammenhengende det siste tiåret. FNH mener det er viktig å nå fram til et bredest mulig politisk flertall for et pensjonssystem som skal være økonomisk bærekraftig i mange tiår framover. Det er viktig at Stortinget tar de nødvendige beslutninger om et nytt system uten ytterligere forsinkelse. FNH mener at det bør fattes forpliktende vedtak om hovedtrekkene i en reform i folketrygdens alderspensjon før Stortingsvalget i 2005.

 

2.    Kravene til et bærekraftig pensjonssystem

 

Om et pensjonssystem over tid vil vise seg bærekraftig avhenger blant annet av hvor utsatt systemet er for tre typer av risikoer, nemlig;

 

  • politisk risiko,
  • demografisk risiko,
  • økonomisk risiko.

 

Sammenbruddet som truer dagens folketrygd er først og fremst et resultat av demografisk og politisk risiko. Den demografiskerisiko er grundig beskrevet og analysert i Pensjonskommisjonens rapport. Kommisjonen foreslår effektive tiltak for å beskytte pensjonssystemet mot konsekvensene av økt levealder – først og fremst gjennom bruk av delingstall.

 

Kommisjonen drøfter i liten grad den politiske risiko som et pensjonssystem står ovenfor, og har få forslag til å redusere slik risiko. FNH finner dette uheldig, blant annet på bakgrunn av erfaringene som er høstet med folketrygden. Dagens folketrygd er, både i struktur og omfang, et helt annet system enn det som etter lange utredninger og en omfattende politisk prosess ble innført i 1967. Det mest effektive tiltak for å redusere politisk risiko er å basere pensjonssystemet på aktuariell fondering av (deler av) pensjonsforpliktelsene. Med aktuariell fondering vil enhver senere endring av systemet som berører pensjonsrettighetene ha sitt motstykke i en endring i avsetningen i et forsikringsfond.

 

Vi viser ellers til drøftingene knyttet til fondering senere i dette brev og til en utvidet diskusjon knyttet til ulike typer riski et pensjonssystem står overfor i vedleggets kapittel 9.

 

Et pensjonssystems primære oppgave er etter FNHs syn å sikre at den enkelte har en viss minimumsinntekt i alderdommen (grunnsikring), og eventuelt at pensjonsinntekten samtidig står i et visst forhold til inntekten som yrkesaktiv (standardsikring). Pensjonssystemet bør ikke brukes til å oppfylle andre samfunnsmessige eller sosialpolitiske formål på bekostning av sitt hovedformål.

 

Det ønskede omfang av omfordeling innenfor folketrygden bør derfor ivaretas innenfor en skattefinansiert grunnsikring, mens standardsikringen i størst mulig grad bør reflektere innbetalingene av pensjonspremier. Pensjonsopptjening i forbindelse med omsorg bør likeledes skattefinansieres, og ikke belastes pensjonssystemet. Med en slik innretning mener vi at pensjonssystemet, i tillegg til å ivareta sitt hovedformål, også vil kunne bidra til økt arbeidsinnsats og yrkesdeltakelse, særlig blant eldre. Det bør således ikke, i motsetning til i dag, kunne lønne seg å ta ut pensjon fremfor å jobbe.

 

FNH støtter på denne bakgrunn Pensjonskommisjonens forslag om livsløpsbasert pensjonsopptjening, avkortning av pensjonsytelsene ved tidligpensjonering, delingstall og avvikling av AFP. I tillegg vil FNH foreslå aktuariell økning av pensjonen ved utsatt pensjonsalder frem til 70 år. FNH mener kommisjonens forslag om ulik regulering av garanti- og inntektspensjon vil få uheldige konsekvenser. Garantipensjon bør etter pensjonering reguleres som inntektspensjon. Det vises i denne sammenheng til vedlegget som utdyper FNHs synspunkter på disse områdene nærmere.

 

FNH støtter Pensjonskommisjonen i at det fortsatt bør være en klar og prioritert offentlig oppgave at folketrygden skal sikre et minstenivå på alderspensjonen uavhengig av opptjente pensjonsrettigheter. En slik grunnsikring bør som nevnt være skattefinansiert og ligge omtrent på nivå med dagens minstepensjon. Vi støtter også at pensjonssystemet bør ha et element av standardsikring på linje med dagens tilleggspensjon.

 

3. Finansieringen av pensjonsforpliktelsene

 

Pensjonskommisjonen går inn for at folketrygden også i fortsettelsen skal være basert på løpende finansiering– ”pay as you go”. Dermed går kommisjonen inn for å videreføre et finansieringssystem for folketrygden som har vist seg å ha en rekke svakheter knyttet til manglende transparens, konsekvens og forutsigbarhet. Systemet er dessuten utsatt for en ikke ubetydelig politisk risiko.

 

Et grunnleggende problem med løpende finansiering er at opparbeidelse av rett til pensjon ikke følges opp med tilsvarende finansiering. Regningen sendes i stedet videre til senere generasjoner. Løpende finansiering er spesielt lite egnet til å ivareta generasjonsmessig balanse i en situasjon med en aldrende befolkning, som er det Norge står overfor i årtiene som kommer.

 

For i noen grad å bøte på de svakheter som ligger i et system med løpende finansiering går Pensjonskommisjonen inn for at det etableres et nytt Statens pensjonsfond basert på dagens Petroleumsfond og Folketrygdfondet. Det foreslås ikke innført en lovmessig dekning av fremtidige pensjonsutgifter fra midlene i fondet. Fondet har derfor karakter av å være et rent bufferfond for staten.

 

FNH bestrider derfor at kommisjonens forslag innebærer noen reell fondering av folketrygdforpliktelsene. Det vil fortsatt bare være politiske programerklæringer som gir pensjonsløftene noe forrang fremfor andre offentlige utgifter til midlene i fondet. Det er samtidig vanskelig å se at Pensjonskommisjonen har anført tunge grunner til ikke å ville stille øremerkede midler bak (deler av) pensjonsforpliktelsene som staten har påtatt seg.

 

For å styrke sammenhengen mellom Pensjonsfondet og pensjonsforpliktelsene foreslår kommisjonen blant annet regler om utvidet informasjon til den enkelte om opptjening av pensjon og en retningslinje for politikerne om at de ufonderte forpliktelsene til alderspensjon, forstått som pensjonsforpliktelsene fratrukket kapitalen i Pensjonsfondet, ikke skal øke som andel av BNP for fastlands-Norge over tid. Dersom den ufonderte pensjonsgjelden over tid skulle øke sterkere enn retningslinjen tilsier, foreslås en plikt for regjeringen til å fremme forslag overfor Stortinget til hvordan denne situasjonen skal møtes.

 

FNH er enig i at slike regler og retningslinjer vil kunne bidra til å øke oppmerksomhet om utviklingen i forholdet mellom pensjonsforpliktelsene og Pensjonsfondet. Men det endrer ikke det faktum at det fortsatt vil ligge en betydelig politisk risiko knyttet til utviklingen av alderspensjonene. Erfaringene fra handlingsregelen for innfasing av oljepenger viser at den politiske risikoen knyttet til slike regler og retningslinjer er reell.

 

FNH mener at deler av alderspensjonsforpliktelsene i folketrygden bør sikres i en reell og regnskapsmessig fondering der den enkelte også gis eiendomsrett til fonderte pensjonsmidler. De pensjonspolitiske fordelene ved å velge en fondert løsning kan oppsummeres i følgende punkter:

 

o       Fondering innebærer at oppsparingen i form av innbetalinger fra den enkelte skjer samtidig med at pensjonsrettighetene oppstår, slik at det bak pensjonsforpliktelsene står en innbetalt og tilstrekkelig kapital.

o       Fondering vil trygge det finansielle grunnlaget for fremtidige pensjoner fordi pensjonssystemets bæreevne gjøres mindre avhengig av fremtidige generasjoners evne og vilje til å betale høye skatter.

o       Fondering vil føre til en politisk og økonomisk tydeliggjøring av forpliktelsene som ligger i pensjonssystemet. Synliggjøring av forpliktelsene vil kunne føre til bedre finanspolitisk disiplin.

o       Underregulering av pensjonsrettighetene vil bli vanskeligere i og med at myndighetene ikke på samme måte som tidligere kan redusere opptjeningen av fremtidige pensjoner for å dekke andre poster på budsjettet.

o       Resultatet vil kunne bli økt trygghet hos den enkelte om å motta den pensjonen en forventer.

 

Når deler av de opparbeidede rettigheter til pensjon er sikret i et innbetalt fond vil oppfatningen kunne styrkes hos den enkelte av at innbetaling av pensjonspremie ikke er å oppfatte som skatt, men som (tvungen) sparing. Dette vil bidra til å redusere ”skattekilen” og virke positivt på arbeidstilbudet. Et klarere eierforhold for den enkelte til de offentlige pensjonsrettighetene en har tjent opp vil trekke i samme retning. 

 

FNHs syn på fondering av pensjonsforpliktelsene er ytterligere utdypet i kapittel 9 i vedlegget.

 

4.    Supplerende pensjonsordninger

 

For de store grupper av den norske befolkning som har supplerende pensjonsordninger, dreier pensjon seg om mer enn folketrygden. FNH mener det er viktig at en synliggjør og tar hensyn til helheten i pensjonssystemet når folketrygden skal reformeres. 

 

Kommisjonen har ikke kommet med forslag til regelverk for supplerende ordninger, men fremhever at de samme prinsipper og insentiver som i forslaget til modernisert folketrygd må ligge til grunn også i disse ordningene. FNH slutter seg til dette. I dette ligger en forutsetning om (tilnærmet) aktuariell avkorting ved førtidspensjon, og tilsvarende aktuariell økning ved utsatt pensjonsalder. Pensjonskommisjonen påpeker at pensjonsplanene i de private pensjonsordningene må endres som følge av reformen i folketrygden. Flere av forslagene til endringer, herunder delingstall, livsløpsopptjening og fleksibel pensjon, vil påvirke dagens supplerende ordninger. Kommisjonen går imidlertid ikke nærmere inn på når og hvordan slike endringer bør gjennomføres.

 

FNH mener det er viktig at et tilpasset regelverk knyttet til supplerende pensjonsordninger utredes nærmere, og at dette er på plass i god tid før en reformert folketrygd trer i kraft. Under hvert kapittel i vedlegget har vi poengtert hvordan kommisjonens forslag kan påvirke supplerende pensjonsordninger, og i en del tilfeller foreslått hvordan de supplerende pensjonsordningene bør endres.

 

Vi mener videre at det er viktig at det ikke gjennomføres reformer i folketrygden som fører til at uførepensjoneringen øker ytterligere. Pensjonskommisjonens forslag om at uførepensjon skal gis en høyere årlig regulering enn annen pensjon kan gi et ytterligere press mot økt uførepensjonering. Det samme vil forslaget om å avvikle den statlige støtten til AFP kunne gjøre, slik det nå ligger. FNH støtter i prinsippet forslaget om adgang til fleksibel pensjonsalder, herunder avvikling av statlig støtte til AFP, men mener at forslaget må utredes nærmere. Hensiktsmessige tiltak for å begrense den økende tendensen til uførepensjonering bør iverksettes så snart som mulig, og senest samtidig med ikrafttredelsen av en reformert folketrygd.

 

4.1 Obligatorisk tjenestepensjon

Pensjonskommisjonen mener at det er ønskelig at det etableres tjenestepensjoner for de grupper av arbeidstakere som ikke har slike ordninger i dag, og kommisjonen drøfter mulige tiltak for å øke omfanget av supplerende pensjoner i arbeidsforhold i Norge. Kommisjonens medlemmer er imidlertid delt i synet på hvordan en best kan øke utbredelsen.

 

I etterkant av fremleggelsen av utredningen fra Pensjonskommisjonen har spørsmålet om obligatorisk tjenestepensjon blitt aktualisert i vårens tariffoppgjør. FNH registrerer at Statsministeren 31.03.04 sendte brev til Teknologibedriftenes Landsforening, Byggenæringens Landsforening og Fellesforbundet der det heter at Regjeringen i stortingsmeldingen om oppfølgingen av Pensjonskommisjonens innstilling vil ”fremme forslag om pensjoner i arbeidsforhold, herunder forslag som fyller visse minimumsstandarder og som gjelder alle lønnsmottakere som ikke allerede har bedre ordninger”.

 

Det er imidlertid uklart hvordan en slik obligatorisk tjenestepensjon er tenkt innrettet. I brevet heter det:

 

Noen av de spørsmålene Fellesforbundet og TBL/BNL tar opp i sitt brev, krever videre arbeid fra regjeringens side. Dette gjelder bl.a. hva slike ordninger skal inneholde, hvem de skal omfatte og hvilken form de skal ha. I tillegg er det nødvendig å se de ulike elementene av pensjonsreformen i sammenheng. Regjeringen er innstilt på å holde kontakt med arbeidslivets parter i dette arbeidet.”

 

FNH er generelt positiv til tiltak som kan legge til rette for økt utbredelse av tjenestepensjon utover folketrygden for flest mulig arbeidstakere.

 

FNH mener at en obligatorisk tjenestepensjonsordning må bygge på markedsbaserte løsninger innenfor allerede eksisterende regelverk for tjenestepensjonsordninger. Vi mener videre at det må lages minstekrav som gjør at det er valgfritt for bedriftene om de ønsker en ytelsesbasert eller en innskuddsbasert ordning. FNH går imot mindretallsforslaget fra Pensjonskommisjonens medlem Kofoed-Larsen, jf. utredningens avsnitt 11.4.5. Her heter det blant annet:

 

Kofoed-Larsen mener det bør innføres en obligatorisk tjenestepensjon for alle arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende, som en innskuddsbasert ordning i tillegg til modernisert folketrygd. Forslaget går bl.a. ut på at innbetaling av innskuddene kan skje gjennom skatte- og avgiftsoppkrevingssystemet og håndteres videre av en pensjonsmyndighet. For omsorgsperioder skal Staten foreta innskudd som tilsvarer den inntekt som ligger til grunn for opptjening av pensjon i modernisert folketrygd. ”

 

I forslaget heter det videre at innføring av et obligatorisk innskuddselement i tillegg til modernisert folketrygd, ikke skal forhindre tjenestepensjonsordninger i tillegg, verken i privat eller offentlig sektor.

 

FNH er uenig i at viktige funksjoner knyttet til privat tjenestepensjon skal ivaretas av statlige myndigheter. En slik statlig ordning vil klart bidra til å fortrenge privat baserte forsikringsordninger. FNH mener at tjenestepensjon fortsatt skal være et klart supplement til folketrygden, og ordningene bør fortsatt baseres på markedsbaserte løsninger etter lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon. FNH kan heller ikke se hvordan en slik statlig basert ordning skal kunne tilpasses det lovbaserte rammeverket for private tjenestepensjonsordninger uten betydelige komplikasjoner.

 

Vi ser videre at det er flere forhold som krever avklaring før det legges frem et konkret forslag til en obligatorisk tjenestepensjon. Et av disse er forholdet mellom minstekravene i en obligatorisk tjenestepensjon og allerede eksisterende tjenestepensjonsordninger. Det må finnes en praktikabel måte å sikre at alle arbeidstakere har en tjenestepensjonsavtale som er innenfor minstekravene.

 

Videre er det en rekke spørsmål av mer praktisk karakter som må avklares. For eksempel; dersom en bedrift går konkurs, og fulle premier for den obligatoriske tjenestepensjonen ikke er betalt for hele tjenestetiden må det avklares om og eventuelt hvordan manglende premier skal dekkes inn. Et alternativ kan være at ansvaret overtas av den statlige lønnsgarantiordningen.

 

FNH ønsker å komme nærmere tilbake til denne saken når det foreligger et konkret forslag til obligatorisk tjenestepensjon.

4.2 Beskatning av supplerende pensjonsordninger

FNH viser til at det er bred politisk tilslutning i Norge til å benytte spesielle skatteregler for kollektive pensjonsordninger som et virkemiddel for å øke utbredelsen av slike ordninger. Det kan i denne forbindelse vises til den politiske behandlingen av lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon. I en slik sammenheng er det naturlig, og i tråd med det som er vanlig i andre land, også å skattefavorisere individuell pensjonssparing som oppfyller nærmere bestemte vilkår.

Skattereglene for individuelle pensjonsordninger er vesentlig mindre gunstige enn det som gjelder for kollektive pensjonsordninger. Dette slår uheldig ut for personer som ikke er omfattet av kollektive tjenestepensjonsordninger, eksempelvis selvstendig næringsdrivende. FNH mener at det er klart urimelig med så store forskjeller.

 

Vi mener maksimalgrensene for innskudd i innskuddsbaserte ordninger må økes, og vi vil særlig framheve behovet for å forbedre skattereglene for individuelle pensjonsavtaler (IPA), både når det gjelder økt tak på innbetaling og mer symmetriske skatteregler ved inn- og utbetalinger.  

 

Det vises til vedleggets kapittel 1 for en nærmere utdyping av FNH syn.

 

5.    Behov for ytterligere utredninger

 

Vi har notert oss at Pensjonskommisjonen anbefaler at følgende krever videre behandling/utredning:

 

1.     Uførepensjon (i forhold til førtidspensjon)

2.     Vurdering av å innføre et tak på samlet utbetaling av pensjon og arbeidsinntekt, slik at ikke denne overstiger arbeidsinntekten før uttak av pensjon

3.     Detaljert utforming av delingstallet (bl.a. i lys av hvordan dette er implementert i Sverige)

4.     Detaljert utforming av en egen pensjonspremie (anslått til 17,5 %) og et system for kontoføring av den enkeltes opparbeidede pensjonsrettigheter i folketrygden (utredningen side 142)

5.     Endringer i skattebelastningsreglene ved innføring av ”pensjonspremie”.

6.     Konsekvensutredning av tidligpensjonering: (utredningen side 171)

    1. Godskriving av omsorgspoeng i folketrygden etter 1967
    2. Personer med pensjonsgivende inntekt i mer enn 40 år kan få uttelling for dette når reformen settes i verk (selv om de har opptjening innenfor 40-årsregel-regimet)

7.     Endringer i supplerende ordninger og deres forhold til modernisert folketrygd

8.     Reforhandling av AFP

9.     Statens Pensjonskasse – hvordan skal en fondering gjennomføres

10. Særaldersgrenser

11. Mulighet for å stå i arbeid utover 70 år (arbeidslivsutvalget)

12. Fordeling av pensjonsopptjening mellom ektefeller/samboere

 

FNH mener det er helt nødvendig at punktene 1-7 er ferdig utredet før modernisert folketrygd trer i kraft.

 

I tillegg mener vi at før politikerne fatter en beslutning om modernisert folketrygd, er det nødvendig at de får seg forelagt flere beskrivelser av effekten av nytt system, med langt flere (og mer realistiske) typeeksempler enn det som er gitt i utredningen.

 

Det må også foreligge forslag om hvordanberegningsfaktorer skal bestemmes, som dødelighet, forutsetninger om lønns- og prisutvikling, forutsetninger om avkastning m.m., samt hvemsom til enhver tid skal bestemme disse faktorene. Beregning av pensjonsforpliktelser for opptjent pensjon og for mulige pensjonsforpliktelser vil være helt avhengig av disse beregningsfaktorene.

 

Videre bør en vurdere konkrete regler for behandling ved delvis og varierende uttak av pensjon.

 

 

Vennlig hilsen

FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON

 

 

 

Arne Skauge

Adm. Direktør

Fredrik Haugen

Konsulent       

 

 

 

Lenke til vedlegg til høringsuttalelse om NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd - Bærekraftig pensjon for fremtida