Finansdepartementet
Postboks 8008 Dep.
0030 Oslo 


Deres ref.                                Deres brev                             Vår ref.                     Dato
99/4887                                  FM AAL 2000/000694              FJA/SD                  22.12.2000 

Forslag til forskrift om sikringsordninger for kredittinstitusjoner - høring

Det vises til Finansdepartementets brev 20.11.00, der ovennevnte sak er sendt på høring. Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen i Norge vil med dette avgi felles uttalelse i sakens anledning.

Generelle merknader
Departementets foreslår at det med hjemmel i Banksikringsloven av 1996 skal gis en ny forskrift bestående av tre deler. I den første delen vil departementet fastsette en plikt for alle norske kredittinstitusjoner som ikke er banker til å delta i ett av de eksisterende sikringsfond for bankene (Forretningsbankenes sikringsfond eller Sparebankenes sikringsfond). FNH og Sparebankforeningen finner på det foreliggende grunnlag å måtte gå sterkt imot denne del av departementets forslag, som er tynt begrunnet og mangler en nærmere konsekvensanalyse. Særlig er det en mangel at departementet ikke gir noen forklaringer på hvilke typer av bedrifter eller virksomheter som det kan være aktuelt å innplassere i bankenes sikringsfond. Etter vårt syn bør det holdes fast ved at bankenes sikringsordinger kun skal gjelde for banker, som etter loven har en enerett til å motta innskudd fra allmennheten og - som en motsats til dette - er underlagt en rekke sikkerhetskrav, offentlig tilsyn og begrensninger i adgangen til å utøve annen virksomhet. Andre typer bedrifter, som har sin hovedvirksomhet innenfor for eksempel industri, handel eller eiendomsutvikling, vil pr. definisjon være underlagt andre typer risiki, som det prinsipielt sett vil være galt å trekke direkte inn under det særlige sikkerhetsnettet for innskuddskundene i bankene.

I departementets høringsnotat presenteres forskriftsforslagene (også denne første del) som en ren formsak, idet man forutsetter at de aktuelle hjemler allerede ligger innebygd i dagens norske regelverk, og også er nødvendige i forhold til Norges EØS-forpliktelser. Etter vårt syn gir dette ikke et dekkende bilde av situasjonen. En avgjørende premiss på dette området legges gjennom departementets egen konsesjonspraksis. Erfaringene fra denne praksis viser at det er behov for en bredere gjennomgang av hele sakskomplekset. FNH og Sparebankforeningen vil derfor frarå på det sterkeste at forskriftssaken avgjøres på det foreliggende grunnlag.

Den andre delen av departementets forslag gjelder et krav om at filialer av kredittinstitusjoner med hovedkontor utenfor EØS skal ha en sikringsordning som oppfyller minstekravene etter de felleseuropeiske regler på området. Vi slutter oss til dette forslag. 

Den tredje delen omhandler kredittinstitusjoners adgang til å bruke opplysninger om sikringsordninger til reklameformål. Forskriftsforslaget her er en direkte oppfølgning av en nylig gjennomført lovendring, som igjen er en direkte oppfølgning av EU-direktivet om innskuddsgarantiordninger. Også dette forslag kan gi vår tilslutning.

Våre kommentarer videre vil i sin helhet knytte seg til den første del av departementets forslag, der vi altså har betydelige innvendinger.

Nærmere om deltagelse i bankenes sikringsfond for ikke-banker
Utgangspunktet for departementets høringsnotat er en bestemmelse i EUs direktiv om innskuddsgarantiordninger, som fastslår at "ingen kredittinstitusjon som har fått tillatelse i denne medlemsstaten", kan motta innskudd dersom den ikke er medlem av en adekvat innskuddsgarantiordning. Henvisningen til denne bestemmelse (artikkel 3 nr. 1) viser at departementets forslag er rettet inn mot norske foretak. For kredittinstitusjoner som har sitt hovedsete utenfor Norge, vil både plikten til å ha medlemskap i en adekvat innskuddsgarantiordning og retten til en (begrenset) deltagelse i en av de norske sikringsfondsordninger følge av andre regler. 

I det følgende legges derfor til grunn at den regel som departementet foreslår (forskriftsutkastets § 1) kun vil kunne få praktisk betydning i forhold til bedrifter og virksomheter etablert i Norge. I mangel av nærmere forklaringer fra departementet om hvilke typer av norske virksomheter som kan være aktuelle, vil vi legge opp våre videre merknader slik at vi først ser på forholdet til bedrifter og virksomheter som tar imot innskudd på en måte som ligner bankene, men som har sin hovedaktivitet på helt andre områder (for eksempel industri, handel eller eiendomsutvikling). Deretter kommenteres forholdet til mer typiske kredittinstitusjoner som ikke er banker, dvs. kredittforetak og andre finansforetak som finansierer sin utlånsvirksomhet gjennom medlemskap i innlån som ikke er innskudd.

Forholdet til virksomheter som har sin hovedaktiviteter utenfor finansområdet
Siden departementets notat ikke sier noe om hvilke typer av virksomheter som kan være aktuelle i forhold til den foreslåtte bestemmelse, er det naturlig å ta utgangspunkt i den konkrete saken som har vært fremme i den senere tid: Boligbyggelaget OBOS søkte i 1999 forgjeves om medlemskap både i Forretningsbankenes sikringsfond og Sparebankenes sikringsfond. Vi vil i den sammenheng gå tilbake til den diskusjon som fant sted i forbindelse med 1) at norske myndigheter konkluderte med at OBOS må defineres som en "kredittinstitusjon" i EØS-rettslig forstand, 2) at OBOS ble innvilget konsesjon som "finansforetak", og 3) at spørsmålet dernest ble reist om deltagelse i ett av de to sikringsfondene.

Utgangspunktet er at OBOS - innenfor rammene av norsk lovgivning om boligbyggelagsvirksomhet - har anledning til både å motta innskudd og å drive utlånsvirksomhet innenfor nærmere fastsatte grenser. At OBOS ved å utøve disse aktiviteter omfattes av begrepet "kredittinstitusjon" (slik dette er definert i EØS-regelverket og i den norske finansieringsvirksomhetsloven), er det vel nå alminnelig enighet om. Av dette følger igjen at det må stilles krav til organiseringen og kontrollen av denne del av OBOS' virksomhet, og at innskuddskundene må sikres gjennom medlemskap i en adekvat innskuddsgarantiordning.

Et grunnprinsipp i norsk finanslovgivning, er at alle banker og finansforetak som hovedregel er avskåret fra å drive finansfremmed virksomhet, så som industri, handel m.v. Dette prinsipp, som er fastslått både i Forretningsbankloven, Sparebankloven og Finansieringsvirksomhetsloven kapitel 3 (for så vidt gjelder kredittforetak og finansieringsselskaper), har først og fremst til formål å begrense hvilke typer av risiki foretakene skal kunne påta seg. For å ivareta et slikt hensyn i forhold til finansieringsvirksomhet som skjer i regi av et boligbyggelag, vil det etter vårt syn være nødvendig å kreve finansieringsvirksomheten skilt ut i en egen juridisk enhet, for eksempel et datterselskap som kan søke de nødvendige konsesjoner til utøvelse av bank- eller finansforetaksvirksomhet. En slik fremgangsmåte ble anbefalt fra en samlet finansnæring i forbindelse med OBOS' konsesjonssak. Det ble fremhevet at en slik løsning ville gi den best mulige garanti mot at risiki fra henholdsvis finansvirksomheten og boligbyggelagets ordinære virksomhet (innenfor eiendomsutvikling, eiendomsforvaltning m.v.) skulle bli sammenfiltret på en uheldig måte. Det ble også påpekt at gjennom en slik løsning ville den finansielle delen av virksomheten enkelt kunne oppnå medlemskap i ett av de to banksikringsfondene, hvis dette ble ansett ønskelig.

I Finansdepartementets konsesjonsavgjørelse 30.03.99 ble disse anbefalinger ikke tatt til følge. OBOS ble innvilget konsesjon til å drive innskudd- og utlånsvirksomhet innenfor rammen av sin ordinære boligbyggelagsvirksomhet, dvs. uten utskilling i egen juridisk enhet, noe som bl.a. ble gjort mulig gjennom dispensasjon fra den forannevnte bestemmelse i finansieringsvirksomhetslovens kapittel 3. For så vidt gjaldt krav til innskuddsgarantiordning stilte departementet som vilkår at det skulle etableres en ordning "basert på en sikkerhetsstillelse fra en annen finansinstitusjon". Da OBOS søkte (og fikk avslag) om medlemskap i de to banksikringsfondene, var det således ikke i samsvar med departementets forutsetninger på konsesjonstidspunktet.

FNH og Sparebankforeningen mener at erfaringene fra OBOS-saken må tas i betraktning i forbindelse med høringssaken nå. Fra departementets side er trolig oppfatningen at det ikke er noen slik direkte sammenheng. Departementets notat bærer i det hele tatt preg av at vedtagelsen av angjeldende forskrift er en ren formsak, jf. henvisningene til at det kun er tale om presiseringer av "hva som har vært ansett som gjeldende rett", at forslagene "ikke innebærer realitetsendringer i praksis", og at de først og fremst tar sikte på å sikre formell oppfyllelse av norske EØS-forpliktelser. Etter vårt syn gir dette ikke et fullt dekkende bilde av saken. En viktig premiss for all regelanvendelse innenfor dette området legges av departementet selv gjennom konsesjonspraksis i forhold til virksomheter som ønsker å utøve innskudds- og finansieringsvirksomhet uten fullt ut å bli underlagt de lovkrav som gjelder for slik virksomhet. Det er lite tilfredsstillende hvis en lempelig praksis i så henseende (som iallfall ikke er tilskyndet av EØS-regelverket) skulle bli søkt avbalansert gjennom en tilsvarende lempelig praksis med hensyn til å innvilge slike virksomheter medlemskap i bankenes sikringsfond. En slik linje vil verken tjene norske innskytere eller norsk finansnæring.

Vi vil i denne forbindelse også minne om at EUs første bankdirektiv artikkel 3 punkt 7 fordrer at myndighetene notifiserer OBOS' konsesjon som kredittinstitusjon. De mange unntak fra finansieringsvirksomhetsloven som OBOS ble innvilget, tilsier at konsesjon blir underlagt vurdering av om den innebærer konkurransemessige vridningseffekter i forhold til andre kredittinstitusjoner.

Generelt sett vil vi anbefale at hele spørsmålet om en forskrift som foreslått gjennomgås på nytt ut fra et bredere perspektiv. Spørsmålet om rammevilkårene for banker og andre finansforetak, sett i forhold til særlige foretak med rett til utøve mer avgrensede innskudds- og finansieringsordninger (så som kollektive innskuddsordninger i samvirkelag og boligbyggelag, innskuddsordninger i varehandelen og utstedere av pengekort), er behandlet samlet i Banklovkommisjonens fjerde delinnstilling (NOU 1998:14 Finansforetak m.v.) som ligger til behandling i Finansdepartementet i påvente av Banklovkommisjonens sluttinnstilling. Spørsmålstillingen om innskudds- og utlånsvirksomhet i boligbyggelagene er dessuten tatt opp i en aktuell høringssak fra Kommunaldepartementet (NOU 2000:17 Burettslovene). I drøftelsen her finner vi bl.a. følgende avsnitt (side 58), som viser at det i denne lovsak kan bli trukket frem flere elementer som er viktige i forhold til konsesjonsspørsmål etter finanslovgivningen (og derved spørsmålstillingen om garantiordninger og deltagelse i sikringsfond): 

"Utvalet peiker på at det å ta imot spareinnskot frå medlemmene ikkje er nokon viktig del av verksemda i bustadsamvirket i dag. OBOS står i ei særstilling, men det laget kan no drive verksemda innafor dei reglane som gjeld for andre institusjonar som tek mot spareinnskot. Ein kan óg tenkje seg at fleire bustadbyggjelag går saman om større institusjoner som kan ta imot spareinnskot. Til samanlikning kan nemnast at det er skipa ein bank til å ta over spareverksemda i det svenske HSB, slik det er nemnt under 4.4.3." 

Under henvisning til det forestående vil FNH og Sparebankforeningen frarå på det sterkeste at den aktuelle forskriftssak avgjøres på det foreliggende grunnlag uten en mer prinsipiell drøftelse, der man også kan dra nytte av de vurderinger som er gjort i Sverige på det sistnevnte området.

Forholdet til kredittforetak m.v.
Kredittinstitusjoner er i finansieringsvirksomhetsloven § 1-5 nr. 3 definert som foretak hvis virksomhet består i å motta innskudd eller andre tilbakebetalingspliktige midler fra allmennheten, og å yte lån for egen regning. Definisjonen er tatt rett fra EFs bankdirektiv. Det som skiller andre kredittinstitusjoner fra banker er blant annet at de ikke tar imot innskudd fra allmennheten. Spørsmålet om andre institusjoner enn banker burde være medlem av sikringsfond, ble vurdert i forbindelse med forarbeidene til Banksikringsloven av 1996. Både i NOU 1995:25 fra Banklovkommisjonen og i Ot.prp. nr. 63 (1995-96) ble det etter nærmere vurdering lagt til grunn at vanlige gjeldsbrev, obligasjoner og sertifikater skal være unntatt fra sikringsfondenes lovpålagte dekning. "Innskuddssikringer bør først og fremst gjelde ordinære innskudd på navn", uttaler kommisjonen, og videre: "Annen ordinær gjeld til kunder som følger av midlertidige situasjoner i den ordinære bankvirksomhet, for eksempel ved betalingsformidling skal imidlertid også dekkes." 

Ettersom andre kredittinstitusjoner enn banker ikke har slike forpliktelser (de tar ikke imot bankinnskudd og er ikke en del av bankenes betalingssystem) har det ikke vært sett behov for at de skal være med i en sikringsordning. Heller ikke etter EU-direktivet om innskuddsgarantiordninger, som Finansdepartementet viser til, er det noe krav at disse skal være medlem av en sikringsordning, så lenge de ikke har adgang til å "motta innskudd".

Andre kredittinstitusjoner enn banker, som er etablert i Norge, vil i praksis ha konsesjon som kredittforetak eller finansieringsselskaper. Verken før, under eller etter bankkrisen har det vært argumentert for at disse skulle være medlem av sikringsordninger. De institusjoner som kom i problemer under bankkrisen, ble enten reddet av sine eiere, overtatt av kreditorene eller andre kredittinstitusjoner eller avviklet etter konkurslovens bestemmelser. Etter den nye banksikringsloven kan de, i likhet med banker, settes under offentlig administrasjon, men i siste instans vil det fortsatt være konkurslovens bestemmelser som kommer til anvendelse om man ikke finner en løsning. De vurderinger som ble gjort i 1996 konkluderte med at det ikke skulle være lovkrav at disse institusjonene måtte være medlem av noen sikringsordning med den virksomhet de da drev. Det ble i loven gitt en fullmakt til å pålegge dem medlemskap, men det må ses på som en bestemmelse som i tilfelle skulle benyttes dersom de utvidet sitt virksomhetsområde til å omfatte bankinnskudd eller tilsvarende. Noen slik virksomhetsomlegging har ikke funnet sted, og det er derfor heller ikke grunnlag for å trekke noen annen konklusjon i dag enn den som ble trukket for fire år siden.

Verken forskriftsutkastet fra departementet eller det tilhørende notat gir noen indikasjoner på hva slags overveielser som ligger til grunn fra departementet på dette området. FNH og Sparebankforeningen finner dette lite tilfredsstillende, jf. at utkastet til forskriftsbestemmelse knytter medlemskapsplikten til kriteriet "når de mottar innskudd eller andre tilbakebetalingspliktige midler fra allmennheten og yter lån for egen regning", som er en ren gjengivelse av kredittinstitusjons-definisjonen. Selv om den nye bestemmelse ikke er formet som en hjemmel for Finansdepartementet til å treffe enkeltvedtak, idet plikten til medlemskap forutsettes å bli utløst nærmest automatisk, er det liten tvil om at den i praksis ville måtte fungere gjennom inngrep fra departementets side. Det er lite tilfredsstillende hvis en slik bestemmelse skulle bli vedtatt uten at det var fremlagt nærmere vurderinger fra departementet av hvordan kriteriene er å forstå, og hvordan bestemmelsen forutsettes praktisert.


FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON SPAREBANKFORENINGEN I NORGE



Arne Skauge Einar Forsbak
Adm .direktør Adm. direktør