Kommunal- og regionaldepartementet
Postboks 8112 Dep.
0032 OSLO 




Deres ref.   00/3055 K TØC
Deres brev  04.09.2000
Vår ref.       2000/000492 
Dato           05.12.2000 
 
HØRING - UTKAST TIL FORSKRIFT OM KOMMUNERS OG FYLKESKOMMUNERS FINANSFORVALTNING


1. Innledning og hovedsynspunkter

Det vises til Kommunaldepartementets brev av 04.09.00 hvor utkast til forskrift om kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning, jfr. kommuneloven § 52 nr. 2 ble sendt på høring, og møte i Kommunaldepartementet 29.11.00. Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) og Sparebankforeningen ønsker å gi uttrykk for sine kommentarer til forskriftsutkastet i en felles uttalelse.

Foreningene støtter intensjonene i det forskriftsutkast Kommunaldepartementet har presentert, og har forståelse for sentralmyndighetenes behov for å trekke opp visse rammer og retningslinjer for utøvelsen av kommunal myndighet gjennom en presisering av lovens formål (§ 2) og ved at det stilles krav til utarbeidelse av et reglement for finansforvaltning, slik det er foreslått i § 3. Foreningene har imidlertid betydelige motforestillinger knyttet til de detaljerte forbudsbestemmelser som er foreslått i § 4, som følge av de konsekvenser de foreslåtte løsninger vil ha. Foreningenes prinsipielle oppfatning er at det synes lite hensiktsmessig å regulere i detalj hvordan finansforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner bør utøves. Det bør være kommunestyrets ansvar å trekke opp de detaljerte retningslinjer for finansforvaltningen. Et pålegg til kommunene om å utforme slike retningslinjer vil fremtvinge en kritisk gjennomgang av fagfeltet og bidra til å bevisstgjøre kommunene i forhold til egne behov og kompetanse på området. Det er viktig at det etableres en betryggende intern kontroll med finansforvaltningen og en nødvendig styring av risiko som omfatter planer, rammer, kontroll og rapportering tilbake til de ansvarlige politiske organer i kommunen. I stedet for et forbud mot disposisjoner som medfører finansiell risiko, bør det legges til rette for at kommuner kan benytte de muligheter som finnes for å håndtere og redusere slik risiko. Bruk av finansielle instrumenter som reduserer finansiell risiko, i tråd med forskriftens formål, bør derfor være tillatt. 


Vi vil i det følgende knytte noen generelle kommentarer til den foreslåtte forskrift, kommentere de enkelte bestemmelser - samt foreslå enkelte konkrete, endrede formuleringer. 

2. Rammene for kommunestyrets og fylkestingets myndighet

Foreningene ønsker innledningsvis å henvise til Ot.prp. nr. 43 (1999-2000) hvor det i kapittel 11 om Finansforvaltning under Departementets vurdering og konklusjon i pkt. 11.2 uttales at: 

Departementet ser det slik at bestemmelsene om kommunenes finansforvaltning kun bør slå fast grunnleggende prinsipper. Det enkelte kommunestyre må selv i en finansstrategi fastsette nærmere regler om finansforvaltningen innenfor kommunelovens rammer. Den foreslåtte bestemmelsen innebærer dermed at det er det enkelte kommunestyret selv som fastsetter krav til avkastning og hvor stor risiko kommunen er villig til å påta seg. Departementet finner det således ikke hensiktsmessig å konkretisere hva som er tilfredsstillende avkastning og vesentlig finansiell risiko. Departementet ser det imidlertid som en fordel at kommunesektoren selv utvikler veiledende plasseringsstrategier. Departementet oppfatter enkeltes skepsis til en lovbestemmelse om finansforvaltning som uttrykk for bekymring for at departementet vil gi detaljerte regler på dette området. Dette har ikke vært hensikten. 

I Innst.O nr. 82 (1999-2000) kapittel 2.7 under omtalen av finansforvaltning uttaler stortingskomiteen at: 

"Komiteen vil vise til at det foreslås å innføre en egen bestemmelse i kommuneloven hvor det stilles nærmere krav til kommunenes finansforvaltning. (…) Komiteen ser det som viktig at disse bestemmelsene slår fast de grunnleggende prinsippene og at den enkelte kommune fastsetter regler om finansforvaltningen innenfor kommunelovens rammer".

FNH og Sparebankforeningen støtter de intensjoner stortingskomiteen og departementet her gir uttrykk for og som fastslår at det er kommunestyrets ansvar å trekke opp retningslinjene for kommunenes finansforvaltning, herunder rammer for risikoavgrensning, avkastningmål og hvilke instrumenter som tenkes brukt. Etter foreningenes syn er dette den mest hensiktsmessige måten å regulere et så komplekst område som finansiering og kapitalforvaltning i forhold til de store variasjonene i kommunenes størrelse, kompetanse og behov for finansielle tjenester.

3. Forskriftsutkastets formål

Utgangspunktet etter endringene i kommuneloven § 52 nr. 3 er at kommuner og fylkeskommuner skal forvalte sine midler slik at tilfredsstillende avkastning kan oppnås, uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko, og slik at kommunene skal ha midler til å dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Av hensyn til de oppgaver kommuner og fylkeskommuner skal ivareta er det avgjørende at man legger til rette for en forsvarlig finansforvaltning, hvor hensynet til avkastning og likviditet ivaretas innenfor rammen av en akseptabel risiko. Etter FNH og Sparebankforeningens oppfatning går departementets forslag til regulering av kommuners finansforvaltning for langt i å binde kommunene til snevre løsninger, og vi er i tvil om de løsninger som er valgt er egnet til å ivareta ovennevnte hensyn på en hensiktsmessig måte. For å kunne styre risikoen i låneporteføljer og benytte lån opptatt i obligasjonsmarkedet uten å påta seg for stor risiko, har kommuner og fylkeskommuner behov for å kunne benytte flere av de finansielle instrumenter som departementet foreslår å forby i forskriftens § 4. Når det gjelder forvaltning av langsiktige midler, for de kommuner som har slike midler, vil forbudsbestemmelsene i § 4 kunne medføre en høyere risiko og/eller lavere avkastning enn om man velger en alternativ utforming av bestemmelsene.

4. Generelle kommentarer til forskriftsutkastet

Foreningenes prinsipielle syn er at det som utgangspunkt er bedre å gi overordnede retningslinjer for finansforvaltningen i kommunen, fremfor å vedta detaljerte regler, som på generelt grunnlag forbyr visse disposisjoner. Et pålegg til kommunene og fylkeskommunene om å utforme slike retningslinjer vil tvinge frem en kritisk gjennomgang av fagfeltet og bidra til å bevisstgjøre kommunen i forhold til egen kompetanse på området og behovet for rådgivning og finansielle tjenester. Dette er ikke minst viktig på et område hvor det kan være svært store variasjoner mellom kommunene. Noen kommuner besitter høy kompetanse på området og har en avansert forvaltning av eiendeler og gjeld, hvor bruk av sofistikerte finansielle instrumenter inngår i forvaltningen av kapital og gjeldsportefølje, mens andre kommuner kun vil ha et enkelt kundeforhold med en bank som kun omfatter lån og enkle pengeplasseringer. Det er derfor viktig at forslaget til regulering av finansforvaltningen tarhøyde for ulikhetene i behov og kompetanse og ikke legger hindringer i veien for en fornuftig og risikoreduserende forvaltning av kapital og låneportefølje. 

I Ot.prp. nr. 43 (1999-2000) sies det i pkt. 11.2 bokstav e) at: "Kommunestyret bør som øverste kommunale organ innenfor kommunelovens rammer ta stilling til balansen mellom avkastning, risiko og likviditet i kommunens finansforvaltning." Foreningene vil i tilknytning til dette gi uttrykk for støtte til utformingen av en forskriftsbestemmelse som fastsetter krav til utformingen av et reglement for kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning, slik det er gjort i utkastet til forskrift § 3. Vårt prinsipale syn er at lovens intensjon slik det kommer til uttrykk i kommunelovens § 52 nr. 3 best ivaretas gjennom en rammebestemmelse, slik det er gjort i § 2, supplert med presise og utfyllende krav til utarbeidelse av et reglement for finansforvaltningen. Kommunene og fylkeskommunene skal i henhold til lovens utgangspunkt fastsette sin finansstrategi og gi retningslinjer for investeringer og låneopptak på forhånd, herunder krav til avkastning og rammer for risikoeksponering. I dengrad det er behov for å fastsette direkte forbud mot å foreta visse typer disposisjoner, må dette knyttes opp mot lovens (og forskriftsutkastets) hovedregel om ivaretakelse av krav til avkastning og likviditet uten at dette innebærer vesentlig finansiell risiko. Finansielle transaksjoner som reduserer finansiell risiko må derfor være tillatt. 

5. Reglement for kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning - forskriftens § 3

Ved fastsettelsen av et relativt detaljert regelverk for finansforvaltningen kan det være hensiktsmessig om forskriften på en klarere måte skiller mellom opptak av lån og forvaltning av midler, siden de to aktiviteter har ulik karakter. Departementet bør også klargjøre kravene til finansforvaltningen ved å innføre et skille mellom kortsiktige likvide plasseringer og mer langsiktige plasseringer. For å oppfylle kravene til likviditet, jfr. departementets merknader til forskriftens § 1, vil det kunne være hensiktsmessig om det stilles krav til at kommuner og fylkeskommuner utarbeider en likviditetsplan. I vedlegget til dette brev er noen viktige sider ved finansiering og forvaltning nærmere omtalt. Vedlegget inneholder også et forslag til hvordan en eventuell bestemmelse om plasseringer av likviditet og andre mer langsiktige plasseringer eventuelt kan utformes, sammen med en kort omtale av eventuelle graderte krav til forvaltningen av kommuners plasseringer.

Ved fastsettelse av hva et reglement for kommuner og fylkeskommuners finansforvaltning skal omfatte, bør det i tillegg til det som følger av utkastet kreves at kommunestyret eller fylkestinget tar stilling til fullmaktsstrukturen og fastsetter hvem i administrasjonen som har besluttende myndighet når det gjelder å ta stilling til opptak av lån og inngåelse av avtaler om finansiering og forvaltning. For banker og finansinstitusjoner er det viktig at det er klare retningslinjer for hvem som kan inngå avtaler på kommuners og fylkeskommuners vegne for å unngå uklarheter omkring de disposisjoner som foretas. Slike retningslinjer vil også innebære en økt sikkerhet for kommunene. 

Når det gjelder de skisserte punkter det skal tas stilling til ved utarbeidelse av et slikt reglement, synes betegnelsen "begrensninger" å være lite treffende, idet dette begrepet ikke stiller krav til en positiv avgrensning av forvaltningen. Begrepet bør derfor erstattes med "rammer" eller "retningslinjer", slik at underpunkt 1 endres til "Generelle retningslinjer (eventuelt rammer) for forvaltningen". Det avgjørende må være at det foreligger en strategi for kommunens eller fylkeskommunens finansforvaltning, hvor de styrende organer har vurdert og tatt stilling til hvilken investeringsstrategi som bør følges, plasseringsløsninger, tidsperspektivet og risikoprofil. Det er også viktig at det etableres en betryggende internkontroll og en risikostyringsprosess som omfatter rammer, kontroll og rapportering, herunder vurdering av kredittrisiko og rammer for total tapsutsatt eksponering med hver enkelt motpart. Det vises i denne sammenheng til Kredittilsynets Rundskriv 51/94 som gjelder råd ved bruk av derivater, og som spesifiserer en rekke forhold institusjoner bør ta stilling til før man benytter derivater i porteføljeforvaltning.

Det bør ellers være et krav at kommunene skal ta stilling til hvilke typer av finansielle instrumenter som kan benyttes av administrasjonen i finansforvaltningen, noe som ikke er dekket under de foreslåtte formuleringer i § 3.

Departementet har i § 3 siste ledd foreslått at kommunestyret og fylkestinget pålegges å la ekstern, uavhengig kompetanse vurdere og/eller utarbeide rutinene. Kravet står i motsetning til kommuneloven § 52 nr. 1, hvor det fastsettes at "kommunestyret eller fylkestinget skal selv gi regler om kommunens eller fylkeskommunens finansforvaltning" (vår understreking). FNH og Sparebankforeningen er kritisk til at man fratar kommunene ansvaret for fastsettelsen av egne retningslinjer og rutiner for finansforvaltning. Det er i kommentarene til forslaget heller ingen begrunnelse for hvorfor statsautoriserte revisorer kan anses for å være bedre egnet til å gi råd om utformingen av forvaltningen av kommuners midler enn kommunenes egne finansrådgivere. Det bør være klart at det vil være innenfor finansnæringen i bred forstand, herunder banker, forvaltningsselskaper og verdipapirforetak, at man finner den beste kompetansen på området. Disse selskapene vil med sin erfaring med forvaltning av midler inneha den kompetanse som er nødvendig for å gi kommunene de beste råd. Det stilles spørsmålstegn ved mulighetene for å finne uavhengige rådgivere med den nødvendige ekspertise dersom banker, verdipapirforetak og fondsforvaltere skal være avskåret fra å gi råd på området. Foretak som utfører investeringstjenester vil være underlagt konsesjonsplikt, tilsyn og strenge krav til utøvelse og organisering av virksomheten i henhold til verdipapirlovgivningen, noe uavhengige rådgivere ikke vil være. At et selskap i et finanskonsern yter finansielle tjenester til en kommune eller fylkeskommune kan under enhver omstendighet ikke være til hinder for at et annet av konsernselskapene gir råd i forbindelse med utformingen av reglement for finansforvaltningen, sett i lys av de strenge regler som gjelder for informasjonsutveksling i finanskonsern. Ofte vil kommuner og fylkeskommuner benytte flere banker og verdipapirforetak og innhente "anbud" for å sammenligne forslag, og for deretter selv å velge den løsning, eventuelt kombinasjoner av flere løsninger, som man mener vil tilfredsstille kommunenes behov på best mulig måte. Departementets forslag vil avskjære kommuner og fylkeskommuner fra å benytte en slik hensiktsmessig fremgangsmåte.

FNH og Sparebankforeningen vil foreslå at § 3 siste ledd, siste punktum strykes og erstattes med en plikt for kommunestyret eller fylkestinget til å vurdere om det er behov for ekstern kompetanse i forbindelse med utforming av reglene for kommunens eller fylkeskommunens finansforvaltning. Dette vil spare de kommuner som ikke har behov for slik bistand for unødige kostnader, bidra til at de kommuner som har behov for slik bistand sørger for dette og medfører en økt sikkerhet for at kompetansen på området gjennomgås og vurderes av kommunene og fylkeskommunene.

Ved siden av at kommunenes politiske organer kan gjøre bruk av ekstern rådgivning i fastleggelsen av retningslinjer for finansforvaltningen, vil vi peke på at også den vanlige forvaltningsrevisjonen i kommunene vil ha en kontrollfunksjon i gjennomføringen av finansforvaltningen i kommunene. Det vil være naturlig at kommune-/distriktsrevisjonene vil ha et ansvar for å påse at det etter departementets forskrift er lagt opp nødvendige rammer for utøvelse av finansforvaltning i kommunene og for å følge opp overholdelsen av retningslinjene for finansforvaltningen i det daglige arbeid.

6. Departementets forslag om å forby visse typer disposisjoner - forskriftens § 4

FNH og Sparebankforeningen er av den prinsipielle oppfatning at det er lite hensiktsmessig å regulere det aktuelle området gjennom bestemmelser som setter generelle forbud mot visse typer disposisjoner. Vi velger likevel å kommentere forslaget i § 4 på et subsidiært grunnlag, samt fremme enkelte forslag til endringer slik at forskriften bedre kan ivareta lovens formål slik dette er beskrevet i kommunelovens § 52. I utformingen av forskriften bør det også legges vekt på å samordne terminologien med de begreper og definisjoner som brukes i verdipapirhandelloven, slik at man unngår usikkerhet om hvilke disposisjoner bestemmelsen regulerer. Dette vil også være den terminologi andre aktører vil være kjent med og bundet av.

6.1 Forskriftens § 4 bokstav a)
Etter dagens rettstilstand kan kommuner og fylkeskommuner ikke foreta disposisjoner som "i nevneverdig grad medfører valutarisiko", jfr. forskrift 13.01.93 nr. 4034 om adgang til å foreta disposisjoner som innebærer valutarisiko. Det er forbudt å oppta eller yte finansielle lån i utenlandsk valuta eller inngå terminkontrakter, opsjons- og swapavtaler for annet formål enn kurssikring.

Begrepet "finansielle transaksjoner" vil som utgangspunkt omfatte både lån og plasseringer. Slik bokstav a) første setning er formulert fremkommer det ikke klart hvorvidt bestemmelsen er ment å være begrenset til lån og garantier eller også skal omfatte plasseringer. Dette bør derfor presiseres. Vi vil foreslå at første setning begrenses til å regulere lån og garantier og at plasseringer behandles i tilknytning til bokstav c), e) og f) da dette gir en mer hensiktsmessig og oversiktlig oppbygging av forskriften. Ut fra formålet om å begrense finansiell risiko vil det være hensiktsmessig å stille krav om avdekking av valutarisiko for lån opptatt i utenlandsk valuta, samt garantier avgitt i slik valuta. Det er for øvrig viktig å være klar over at kurssikring også kan skje gjennom terminhandel eller gjennom opsjonskontrakter, slik at ordlyden må justeres slik at det tas høyde for andre kurssikringsmetoder. Det er dessuten viktig å ha forståelse for at det vil kunnevære praktisk umulig for kommuner til enhver tid å ha en valutakurssikringsgrad på 100%. Det vil ved bruk av valutasikringinstrumenter over tid kunne oppstå små avvik i sikringsgraden som følge av at strukturen i den underliggende gjeldsporteføljen og i sikringsinstrumentene ikke er identisk.

Bokstav a) annet punktum gir opphav til flere vanskelige tolkningsspørsmål. Dersom man legger til grunn Standard &Poor's definisjon av "høy kredittverdighet" (very strong) som er definert til AA eller høyere, vil samtlige norske banker falle utenfor og være avskåret fra å inngå slike avtaler med kommuner og fylkeskommuner. Tilsvarende vil man finne dersom man benytter tilsvarende terminologi hos andre ratingbyråer. Det vil i tillegg være vanskelig å ta stilling til hvilke ratingbyråer som kan betegnes som "internasjonalt anerkjent ratingbyrå". De ulike byråer opererer også med kortsiktig og langsiktig rating, uten at forskriften tar stilling til hvilke av disse det skal legges vekt på. Det må også avklares hvilken rating det skal legges vekt på i situasjoner der forskjellige ratingbyråer har avvikende rating av en bank, såkalt "split rating".

Det avgjørende i denne sammenhengen er at avtaler kun inngås etter en vurdering av motpartens kredittverdighet og at kommunen tar stilling til rammene for kreditt med den institusjonen man inngår avtaler med, jfr. det som er sagt i kommentarene til forskriftens § 3. Krav til rating hører derfor ikke hjemme i denne sammenhengen. Vi tillater oss derfor å foreslå at bokstav a) annet punktum gis følgende ordlyd; "Avtaler om kurssikring må kun inngås med motparter med god kredittverdighet".

6.2 Forskriftens § 4 bokstav b)
Antallet forretninger med en avtalepart er fullstendig uegnet som kriterium når det gjelder å begrense risiko. Kreditteksponeringen vil kunne være den samme uavhengig om beløpet er fordelt på en enkelt eller flere kontrakter. En begrensning av motpartsrisikoen må gjøres gjennom begrensninger av volum. Det gir derfor ingen mening å begrense antallet avtaler som kan inngås med en enkelt avtalepart dersom hensikten er å redusere risiko for tap. Motpartsrisikoen vil som regel være svært beskjeden for denne typer kontrakter da motparten som hovedregel er en av de store norske aktørene. For de fleste kommuner vil det også innebære en betydelig administrativ forenkling å ha sine kontrakter mot en og samme motpart. Det foreslås derfor at bokstav b) strykes og erstattes med et krav i forskriftens § 3 om at kommunene og fylkeskommunene i sitt reglement skal fastsette rammer for totalt volum med hver enkelt avtalepart, jfr. våre kommentarer til forskriftens § 3.

6.3 Forskriftens bokstav c)
Innledningsvis må det påpekes at betegnelsen "verdipapirer" i tillegg til rentebærende verdipapirer også vil omfatte aksjer, som ikke gis slik rating. Dersom det kun skal være tillatt å investere i utenlandske verdipapirer som har god rating, må det presiseres at bestemmelsen gjelder rentebærende verdipapirer som gis slik rating. Som påpekt i kommentarene til bokstav a) er betegnelsen "internasjonalt anerkjent ratingbyrå" et uklart begrep og det må derfor presiseres hvilke byråer som kan benyttes i denne sammenhengen. Kredittilsynet har i Appendiks 6 til Rundskriv 36/96 utarbeidet en liste over anerkjente kredittvurderingsbyråer i forbindelse med krav til klassifisering av motparter i kapitaldekningsregelverket for kredittinstitusjoner m.v. Dersom kravet til rating opprettholdes, bør det utformes en tilsvarende liste for rating av verdipapirer i denne sammenhengen. Når det gjelder eventuell sikring av valutarisiko for utenlandske rentebærende plasseringer, viser erfaringsmateriale fra norske kapitalforvaltningsmiljøer at det ut fra hensynet til å begrense investorenes risiko og å sikre best mulig avkastning, vil være hensiktsmessig å stille krav til avdekking av valutarisiko. Over tid er det en systematisk sammenheng mellom rentenivå i de ulike land og valutakurser, samtidig som det også er kortsiktige usystematiske svingninger i valutakursene. Sistnevnte kan påvirke verdien av obligasjoner i utenlandsk valuta vesentlig, og det er disse svingningene man bør sikre seg mot. Valutarisikoen knyttet til internasjonale renteplasseringer bør for øvrig ses i sammenheng med valutarisikoen knyttet til gjeldsporteføljen, slik departementet har lagt opp til i utkastets § 4 bokstav a).

6.4 Forskriftens bokstav d)
I flere kommuner registreres det en økende bevissthet om forholdet til renterisiko på lån. Årsaken er blant annet mulighetene kommunene ser for å spare penger på et aktivt forhold til låneporteføljen, noe som primært skyldes at volumet er stort på passivasiden. Forslaget til forskriftens bokstav d) vil slik det fremstår i dag, redusere kommunenes handlefrihet vesentlig og dermed virke fordyrende på kommunens renteutgifter og vanskeliggjøre en fornuftig spredning av kommunens renterisiko.

Et generelt forbud mot rentederivater er svært uheldig. Dersom en kommune ønsker å reforhandle rentestrukturen på et eksisterende lån, er kommunens muligheter i utgangspunktet begrenset til å innfri og refinansiere lånet til den kurs långiver fastsetter. Forslaget vil innebære at kommunene får reduserte muligheter til å endre rentebindingen på gjeld ved at mulighetene for å innhente alternative priser, for eksempel via rentebytteavtaler, bortfaller. Problemstillingen er særlig relevant for kommuner som finansierer seg i obligasjons- og sertifikatmarkedet hvor det ikke er en slik mulighet for å reforhandle avtaler med långiverne. Når en kommune skal etablere et lån med flytende rente i markedet, vil det kunne lønne seg å selge dette lånet til investorer med lang rentebinding og deretter bytte rentestrukturen tilbake til flytende rente gjennom en rentebytteavtale. Årsaken til dette er at investorene i obligasjonsmarkedet normalt foretrekker en fast rente fremfor flytende. Forskriftens bokstav d) vil fjerne muligheten til å gjøre slike rentebytteavtaler og dermed redusere mulighetene til å skaffe seg rimelig flytende rente via obligasjonsmarkedet. 

Et alternativ til slike låneopptak er sertifikatmarkedet, hvor underliggende lån fornyes med løpetider inntil 12 måneder. Ulempen med dette markedet er en forholdsvis stor prisrisiko - gjennom at neste periodes rente settes lik renten på et gitt tidspunkt et par dager tidligere. For å begrense denne risikoen anbefaler alle de store finansinstitusjonene at kommunene bruker fremtidige renteavtaler (FRA) for å sikre kommende renteperioder i forkant. Dersom mulighetene til å benytte slik renteavtaler bortfaller, vil konsekvensen bli at sertifikatmarkedet - med den gunstige finansieringen det tilbyr - delvis vil bortfalle som finansieringskilde. Kommunene vil også kunne tape på svekket konkurranse i markedet ved at færre aktører vil være i stand til å tilby konkurransedyktige finansieringsløsninger.

Etter dagens regelverk kan kommuner etablere lån med flytende rente og ved hjelp av opsjoner fastsette et tak for hvor høyt renten kan stige. Slike lån etableres også av selskaper hvor kommunen er garantister, for eksempel i større samferdselsprosjekter. Forslaget i forskriftsutkastet § 4 bokstav d) vil medføre at det blir forbudt å etablere slike rentetak, noe som vil være svært uheldig både for kommuner og ovennevnte selskaper med tanke på at prosjekter kan bli ulønnsomme dersom renten overstiger et gitt nivå. Kommunene bør derfor fortsatt ha muligheten til å sikre seg mot en slik renteøkning gjennom bruk av rentederivater.

FNH og Sparebankforeningen vil på ovennevnte bakgrunn sterkt fraråde at det legges restriksjoner på bruken av finansielle derivater i den grad disse har en risikoreduserende effekt. Bruken av derivater kan begrenses gjennom å knytte denne opp mot de rammer som fastsettes av kommunene og fylkeskommunene selv. Et alternativ er på bakgrunn av det som er fremhevet ovenfor å åpne for begrenset bruk av rentederivater. Slik begrenset bruk bør da omfatte muligheter for å endre rentestrukturen på eksisterende lån gjennom rentebytteavtaler, fastsette rente på et lån frem i tid ved bruk av fremtidige renteavtaler (FRA) og bruk av renteopsjoner til å fastsette rentetak og rentegulv på lån. Kommunenes behov bør kunne ivaretas gjennom følgende formulering;

inngå finansielle derivatkontrakter for andre formål enn nevnt under bokstav a) unntatt i forbindelse med sikring av renterisiko gjennom:
i) rentebytteavtaler og fremtidige renteavtaler (FRA) i tilknytning til underliggende lån/plassering, så lenge avtalene er gjort med motsatt markedsverdi og med inntil samme beløp.
ii) renteopsjoner 

6.5 Forskriftens bokstav e) og f)
Departementet foreslår i bokstav e) og f) å forby kommuner og fylkeskommuner å investere i utenlandske aksjer eller aksjeporteføljer der aksjesammensetningen avviker vesentlig fra totalindeksen på Oslo Børs. Det bør være åpenbart at en investering i utenlandske aksjer i seg selv ikke innebærer større risiko enn å investere i norske aksjer. Historisk utvikling på børsen i Norge sammenlignet med utenlandske børser viser at plasseringer i norske aksjer på ingen måte er mindre risikofylt enn å plassere midler i utenlandske aksjer. Tvert imot viser dokumentasjon at hensynet til at kommuner ikke skal påføres unødig risiko gjennom sine investeringer vil være bedre ivaretatt gjennom plasseringer i utenlandske aksjer. Vedlagt følger beregninger som viser forholdet mellom avkastning og volatilitet (svingningsrisiko) for totalindeksen på børser i flere land, foretatt av Morgan Stanley Capital International som er verdens ledende produsent av slik indekser. Som det fremgår av dette materialet var avkastningen på Oslo Børs i perioden 1985-99 og 1990-99 lavere enn indeksen MSCI World som er en bredt sammensatt indeks som viser avkastningen i det globale aksjemarkedet, og lavere enn avkastningen ved flere europeiske børser. Tilsvarende var volatiliteten for Oslo Børs i samme periode høyere sammenlignet med ovennevnte. Dette viser at dersom kommunenes investeringer begrenses til Norge vil investeringsrisikoen øke, mens mulighetene for god avkastning synker, sammenlignet med spredning av investeringene i et europeisk eller globalt aksjemarked.

Det avgjørende for en forsvarlig finansforvaltning må være at den totale portefølje har en tilstrekkelig risikospredning. Erfaring viser at spredning av risikoen på flere typer verdipapirer og markeder gir grunnlag for å forvente økt avkastning, samt redusert risiko ved at sannsynligheten for en jevnere avkastning over tid øker, sammenlignet med en ren norsk portefølje. Forslaget i forskriftens bokstav f) om å begrense investeringer til aksjeporteføljer med en sammensetning som ikke avviker vesentlig fra totalindeksen på Oslo Børs, vil medføre at muligheten for å spre slik risiko reduseres betraktelig og vil virke mot sin hensikt ved at kommunene kan bli påført en høyere finansiell risiko. 

Når det gjelder spørsmålet om valutarisiko knyttet til utenlandske aksjeplasseringer, er det viktig å være klar over at forholdet mellom valutakurser og verdien av aksjeselskaper og valutakurser og verdien av rentebærende verdipapirer ikke er det samme. Erfaringsmateriale viser at det ut fra hensynet til å oppnå en høyest mulig avkastning for et gitt risikonivå, ikke er hensiktsmessig å foreta valutasikring av plasseringer i utenlandske selskaper. Ved å foreta investeringer i en diversifisert portefølje av utenlandske aksjeselskaper skapes det en naturlig sikring mot den valutarisikoen som er knyttet til enkeltplasseringer. Dette skyldes bl.a. at de fleste børsnoterte bedrifter direkte eller indirekte påvirkes av endringer i valutakursene, enten ved at de har innsatsfaktorer som er denominert i utenlandsk valuta eller har tjenester eller produkter som eksporteres. Dette vil også være tilfelle for mange børsnoterte norske selskaper, hvilket innebærer at investeringer i disse selskapene også medfører en form for valutarisiko. Vi foreslår på denne bakgrunn at det ikke stilles krav om valutasikring av plasseringer i diversifiserte, utenlandske aksjeporteføljer. Staten har i forvaltningen av Petroleumsfondet vist stor innsikt i forhold til porteføljesammensetning og risikokontroll hvor investeringer i utenlandske aksjer inngår som en del av porteføljen, og denne vurderingen bør legges til grunn også ved fastsettelsen av retningslinjer for kommunenes finansforvaltning. Ytterligere dokumentasjon knyttet til valutarisiko og aksjeplasseringer vil bli ettersendt i løpet av kort tid.

Departementets forslag vil også medføre at det ikke lenger er tillatt å investere i enkeltaksjer, noe som også vil kunne ramme en kommunes eller fylkeskommunes investeringer i lokalt næringsliv eller andre lokale tiltak, utbyggingsprosjekter m.v., noe det antas ikke har vært meningen. 

Det foreslås derfor at bokstav e) og f) strykes og erstattes med følgende ordlyd;

investere i aksjer med unntak av aksjeporteføljer der aksjesammensetningen er foretatt i samsvar med den risikoprofil som er fastsatt i kommunens eller fylkeskommunens reglement for finansforvaltning, jfr. § 3.

7. Ikrafttredelsestidspunktet

Høringsfristen er 05.12.00 og ikrafttredelse er foreslått til 01.01.01 uten at departementet har foreslått overgangsregler. FNH og Sparebankforeningen vil påpeke at dette gir kommunene og fylkeskommunene minimalt med tid til å foreta omlegginger i den finansforvaltning som er valgt for året som kommer. Foreningene vil reise spørsmål om hvilke konsekvenser forbudet mot å inngå visse typer transaksjoner vil få for de derivatavtaler som er inngått og som løper utover årsskiftet. Dersom disse blir "ulovlige" og må termineres, vil dette medføre at avtaler som er inngått nettopp med det formål å avdekke valuta- eller renterisiko, bortfaller med den konsekvens at faren for tap øker. Det er derfor nødvendig å gjennomgå hvilke konsekvenser forskriften vil ha for løpende avtaler som rammes av forbudene i § 4, og det må fastsettes overgangsregler for å unngå at iverksettelse av forskriften påfører kommuner og fylkeskommuner økonomisk tap. Ikrafttredelsestidspunktet må heller ikke settes så tidlig at kommuner og fylkeskommuner ikke gis tilstrekkelig tid til å utarbeide og behandle et gjennomtenkt reglement for finansforvaltningen og til å iverksette dette.

Foreningene står gjerne til disposisjon dersom det skulle være behov for bistand i forbindelse med oppfølgningen av forslagene i høringsuttalelsen. Kontaktpersoner i foreningene er Kontorsjef Merethe S. Riddervold, FNH og Ass. direktør Harald Nordahl, Sparebankforeningen.



Med vennlig hilsen

Finansnæringens Hovedorganisasjon Sparebankforeningen i Norge



Arne Skauge Einar Forsbak
Administrerende direktør Administrerende direktør






2 vedlegg