Kommunal- og regionaldepartementet
Postboks 8112 Dep
0032 OSLO 

Dato: 21.12.2001
Vår ref.: 2001/000534 NØA/BHM

HØRINGSUTTALELSE - STARTLÅN - NY LÅNEORDNING SOM ERSTATNING FOR ETABLERINGSLÅNET OG KJØPSLÅNET

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) har mottatt på høring fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) forslag om et tilbud til kommunene om å innføre en ny låneordning - startlån. Denne låneordningen er ment å erstatte dagens ordninger med etableringslån og kjøpslån, som begge er behovsprøvde låneordninger tilpasset unge og vanskeligstilte i etableringsfasen. Startlån skal etter planen tilbys boligkjøpere fra annet halvår 2002. Nedenfor følger FNHs kommentarer til forslaget, herunder kommentarer til forslaget om at Husbanken skal kunne forvalte startlån for kommunene.

Kommentarer til startlånet
Etableringslån og kjøpslån er låneordninger som de siste årene fått en stadig viktigere rolle i myndighetenes boligpolitikk. Ordningene er imidlertid av delvis overlappende karakter, og innebærer at kunder som kvalifiserer for begge ordningene må forholde seg til to forvaltningsnivåer, hhv. Husbanken og kommunene. Forenklingen i departementets forslag ligger i første rekke i at kundene i fremtiden vil kunne forholde seg til ett forvaltningsnivå, nemlig kommunene. Risikofordelingen knyttet til tap mellom staten, dvs. Husbanken og kommunene anslås i liten grad å bli påvirket av sammenslåingen. 

FNH deler departementets vurdering av at innføringen av startlån som erstatning for etableringslån og kjøpslån isolert sett vil innebære en forenkling for de aktuelle låntakergruppene og bidra til en mer effektiv ressursutnyttelse innenfor offentlig forvaltning. Ordningen vil samtidig styrke den sosiale boligpolitikken gjennom en dreining av Husbankens samlede utlån over mot mer målrettede og behovsprøvde låneordninger. Samtidig bør forslaget bidra til å redusere andelen generelle ikke-behovsprøvde oppføringslån innenfor Husbankens låneramme. Husbankens tilbud om slike ordinære oppføringslån står i direkte konkurranse med boliglån gitt fra markedsbaserte kredittinstitusjoner. FNH er på denne bakgrunn positive til at kjøpslån og etableringslån slås sammen til en ny låneordning.

Startlån skal være et kommunalt lånetilbud til unge og vanskeligstilte, finansiert med midler fra Husbanken. Beslutningene knyttet til innvilgelse eller avslag på søknader om lån treffes i den enkelte kommune i henhold til regelverket som gjelder for ordningen. Da er det viktig at kommunene har klare økonomiske insitamenter til å forvalte ordningen innenfor regelverket og ut fra forsvarlige vurderinger av hvilken tapsrisiko man påtar seg. I forslaget er kommunens andel av eventuelle tap under låneordningen satt til 25 prosent. Dette begrunnes blant annet med at det resterende garantiansvaret tilsvarer Husbankens ansvar for "grunnfinansieringens" andel av startlånet, dersom det hadde vært gitt to lån som hhv. topp- og grunnfinansiering. FNH vil til dette bemerke at det i den nye låneordningen vil være kommunene som alene treffer beslutningene om lån, og at dette etter vår oppfatning tilsier at kommunenes andel av mulige tap bør være høyere, for eksempel 50 prosent. 

Kjøpslånet har vært et viktig boligpolitisk virkemiddel for å skaffe rimelige utleieboliger til unge og vanskeligstilte. En hoveddel av utlånene knyttet både til kjøpslånet og etableringslånet har imidlertid blitt benyttet til kjøp av eksisterende boliger. Det er grunn til å tro at den økte bruken av disse låneordningene gjennom de siste årene har medvirket til å opprettholde et vedvarende prispress i deler av boligmarkedet, ikke minst i de største byene. Dette tilsier at anvendelsen av startlån for å løse problemer i boligmarkedet for unge og vanskeligstilte i hovedsak bør rettes inn mot å påvirke forhold på tilbudssiden i markedet.

Kommentarer til forslaget knyttet til bortsetting av utlånsforvaltningen
I høringsnotatet opplyses det at i 2000 hadde 81 prosent av kommunene satt bort hele eller deler av forvaltningen av etableringslånene til annen forvalter, i de fleste tilfellene til ordinære kredittinstitusjoner. Vi antar at hensynet til å oppnå en forsvarlig og kostnadseffektiv forvaltning ligger bak denne tilpasningen fra kommunenes side. Konkurransen knyttet til å motta slike forvaltningsoppdrag bidrar samtidig til å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene ved forvaltningen nede, blant annet gjennom effektiv utnyttelse av kapasitet og kompetanse i finansnæringen og hos andre tilbydere. FNH slutter seg derfor til departementet forslag om å videreføre dagens praksis med at kommunene selv velger forvaltningsløsning for sine utlån. 

Det er imidlertid med betydelig undring vi registrerer at departementet samtidig foreslår at kommunene i fremtiden skal kunne velge å la Husbanken forvalte sine startlån. I begrunnelsen for forslaget anfører departementet blant annet følgende:

"…..Husbanken (vil) uten krav til fortjeneste kunne forvalte disse lånene på en rimeligere måte enn de private forvalterne av slike lån. Dette vil komme til gode for lånesøkerne i form av lavere effektiv utlånsrente. En tilleggseffekt vil være økning av konkurransen på forvaltningsmarkedet og dermed press på private aktører til å ta lavere priser på sine forvaltningstjenester av slike utlån."

Vi vil i denne sammenheng peke på at EFTAs Overvåkningsorgan (ESA) i sin avgjørelse av 28.06.2000 i den såkalte Husbanken saken slo fast at Husbanken mottar statstøtte i henhold til EØS-avtalens bestemmelser. ESA fant imidlertid, som departementet er kjent med, å kunne godkjenne støtten innenfor det begrensede unntak fra statsstøttereglene for tjenester av allmenn økonomisk betydning, som EØS-avtalens artikkel 59(2) åpner for. Vi anser det således for åpenbart at forvaltning av startlån for kommunene fra Husbankens side vil være en tjeneste som innebærer statsstøtte i henhold til EØS-avtalens bestemmelser.

For Husbanken vil forvaltning av utlån for kommuner innebære et eget og nytt forretningsområde, uten noen nødvendig eller naturlig sammenheng med Husbankens øvrige utlånsvirksomhet. Kommunene betjenes i dette markedet i dag av kredittinstitusjoner og andre tilbydere, og markedet er i prinsippet åpent for konkurranse fra tilbydere innenfor hele EØS-området. 

FNH kan i utgangspunktet ikke se noen samfunnsøkonomisk, sosial eller annen god begrunnelsen for at Husbanken skal engasjere seg innenfor et nytt tjenesteområde, som allerede synes å være tilfredsstillende dekket gjennom tilbud fra private, markedsbaserte bedrifter. Når departementet nå likevel foreslår at Husbanken skal starte opp forvaltningsvirksomhet for kommunene i konkurranse med andre tilbydere, må det vurderes om dette er tjenester av en slik karakter at de begrunner et unntak fra EØS-avtalens statstøtteregler. Det er fra departementets side så langt ikke vist verken til markedssvikt eller andre samfunnsøkonomiske eller sosialt uheldige konsekvenser av den forretningsvirksomhet som utøves på dette området i dag. Derimot viser departementet til muligheten for å oppnå visse praktiske samordningseffekter innad i Husbanken og til at tjenesten skal kunne tilbys til en lavere kostnad fra Husbanken enn fra andre forvaltere, fordi Husbanken ikke behøver fortjeneste. Som en tilleggseffekt begrunnes ordningen med Husbankens inntreden i markedet med lavere priser vil sette et press på prisene fra private forvaltere. Ingen av disse formålene, verken enkeltvis eller samlet, vil etter vår oppfatning kvalifisere for unntak fra EØS-avtalens statsstøtteregler.

Vi vil i denne sammenheng også vise til at ESA i sin avgjørelse av 28.06.2000 varslet at det kunne bli aktuelt på et senere tidspunkt å foreta en fornyet vurdering av unntaket som Husbanken var gitt. Dette kunne blant annet bli en følge av endringer i Husbankens virksomhet, jf. konklusjonen i ESAs brev som gjengis nedenfor:

"For the above reasons the Authority does not in the present circumstances consider that the restrictions or distortions of competition as a result of the framework conditions for Husbanken go beyond what is required to allow that undertaking to perform the services of general economic interest with which it has been entrusted. Consequently, the Authority does not see a reason to take any further action with respect to the matter raised by the (Norwegian Bankers') Association. However, this does not preclude that the Authority may at a later stage find reason to intervene, for instance as a result of changes in the market situation, introduction of new legislation at EEA level or in response to changes of the Norwegian authorities' policy with regard to the scope of Husbanken's lending activity."

Vi ber om at departementet tar de nødvendige skritt for å få forholdet til EØS-avtalen av sitt forslag utredet og klarlagt, for eksempel med Konkurransetilsynet eller med ESA, før forslaget eventuelt iverksettes. 

Med vennlig hilsen
Næringsøkonomisk avdeling



Alf A. Hageler
Direktør                                                                                   _____________________
                                                                                              Bjørn Harald Martinsen
                                                                                              Underdirektør


Kopi: Konkurransetilsynet
Finansdepartementet
Kredittilsynet