Barne- og familiedepartementet
Postboks 8036 Dep
0030 OSLO
Dato: 03.11.2003
Vår ref.: 2003/00390
FJA/BEH
Deres ref.: 200302951-/ETVFJS
Høringsuttalelse - Forslag til EU-regelverk om urimelig handelspraksis og om beskyttelse av barn og unge i forhold til markedsføring
Det vises til Barne- og familiedepartementets høringsbrev 30.09.2003 vedrørende ovennevnte.
1. Innledning
Forslaget til direktiv om urimelig markedsføring er en oppfølgning av EU-kommisjonens grønnbok om forbrukerbeskyttelse fra 2001 samt senere oppfølgningsmeddelelse fra 2002. Finansnæringens Hovedorganisasjons (FNH) prinsipielle holdning til økt EU/EØS-harmonisering av markedsføringsretten, har vært, og er fortsatt at dette over tid vil lette grenseoverskridende handel og bidra til realiseringen av det indre marked. En slik utvikling vil legge forholdene til rette for økt konkurranse noe som igjen vil gagne forbrukerne. FNH anser det derfor positivt at det nå foreligger et konkret forslag til direktivtekst som tilkjennegir retningen på de reguleringer EU-kommisjonen vil foreslå.
Direktivforslaget er relativt omfattende og reiser flere viktige problemstillinger. Spesielt viktig i denne sammenheng er det at direktivforslaget bygger både på full harmonisering og senderlandsprinsippet, jf pkt 2 nedenfor.
FNH legger til grunn at de materielle og prosessuelle bestemmelser i direktivforslaget sannsynligvis vil nødvendiggjøre flere endringer/presiseringer i markedsføringsloven. Den utstrakte bruk av skjønnsmessige generalklausuler i både gjeldende markedsføringslov og i direktivforslaget (med unntak av vedleggets ikke-uttømmende opplisting av eksempler på ulovlig markedsføring), gjør det likevel vanskelig for FNH på nåværende stadium å ha noen endelig formening om hvilken konkret betydning direktivforslaget vil ha for gjeldende norsk markedsføringslovgivning og praksis.
FNH har søkt å medvirke aktivt i direktivarbeidet både overfor EU-kommisjonen og Rådet/EU-parlamentet gjennom våre paraplyorganisasjoner i Europa. Dette vil vi naturlig nok fortsette med. Vi finner det imidlertid naturlig at Barne- og familiedepartementet nå også tar initiativ til å få utarbeidet en mer presis redegjørelse/rapport om direktivforslagets konsekvenser for norsk markedsføringsrett. FNH vil kunne gi innspill til et slikt arbeid dersom departementet ønsker det.
2. Prinsippet om full harmonisering og senderlandsprinsippet
Direktivforslaget fra EU-kommisjonen bekrefter at det er en bevegelse på gang når det gjelder sentrale spørsmål vedr. harmoniseringsgrad (minimumsharmonisering eller full/total-harmonisering) og fordeling av regulerings- og tilsynskompetanse (vertslandsregulering eller hjemlandsregulering/senderlandsprinsippet).
Frem til nå har de fleste direktiver som vedrører markedsføringsretten vært basert på minimumsharmonisering- kombinert med at regulerings- og tilsynskompetansen ligger hos vertslandsmyndighetene.Det har betydd at de enkelte land – herunder Norge – har vært berettiget til å innføre eller opprettholde strengere regler enn det som følger av direktivene, oghåndheve disse overfor så vel innenlandske som utenlandske bedrifter.
Den skisse som ble fremlagt fra EU-kommisjonen i Grønnboken om forbrukerbeskyttelse fra oktober 2001 (som ble behandlet i høringsmøte i Barne- og familiedepartementet 29.08.02) forutsatte en delvis omleggingi så henseende, siden den bygde på minimumsharmonisering og senderlandsprinsippet. FNH understreket under høringsmøtet at norske myndigheter må være oppmerksomme på de problemstilinger man vil bli stilt overfor hvis EU skulle velge en slik vei: Det vil kunne gi en uoversiktlig situasjon både for kunder og tilbydere, og ulike konkurransevilkår næringsdrivende imellom. Hvor sterkt ulempene vil slå ut, vil imidlertid avhenge langt på vei av den reguleringsmodell Norge selv måtte velge. Hvis Norge i det lengste skulle forsøke å opprettholde alle særnasjonale løsninger, uten vilje til å konvergere mot en felles europeisk standard for forbrukerlovgivningen, ville det kunne få sterkt negative konsekvenser for norske bedrifter, både i deres hjemmemarked og i eksportmarkedene.
Disse problemstillinger har mindre aktualitet slik saken nå presenteres fra EU-kommisjonen. Det fremlagte direktivforslag går ytterligere et skritt videre, idet det bygger både på full harmonisering og senderlandsprinsippet.
FNH har - blant annet gjennom medlemskapet i Den europeiske Bankforening - støttet en slik utvikling. Vi har i den forbindelse gitt vår tilslutning til forslaget om at markedsføringsretten underlegges full harmonisering på et passende høyt nivå, som det heter i fortalen. Med utgangspunkt i de betydelige forskjeller man står overfor m.h.t. regelverk og tradisjoner i et stort antall EU-(og EØS-) land, synes det å være en utbredt oppfatning at det foreliggende direktivforslag er rimelig ambisiøst ut fra et forbrukerperspektiv. Dette understrekes for så vidt av at det er utformet etter en ”nordisk modell”, jfr. pkt. 5 nedenfor.
At direktivet bygger på full harmonisering medfører at medlemslandene ikke kan innføre, eller beholde, en mer vidtgående forbrukerbeskyttelse i nasjonal lovgivning enn det som følger av direktivet, og den praksis og fortolkning som etter hvert vil komme fra EU.
Videre medfører senderlandsprinsippet at den næringsdrivende i forhold til regler og tilsyn kun trenger å forholde seg til det land han eller hun er etablert i, også ved markedsføring rettet mot forbrukere i andre land. I kombinasjon vil prinsippet om full harmonisering på et rimelig høyt nivå og senderlandsprinsippet bidra til at nasjonale markedsføringsregler ikke lengre utgjør en handelsrestriksjon, hvilket på sikt vil effektivisere det indre marked og øke konkurransen.
Uten en slik kombinasjon vil derimot senderlandsprinsippet (dvs. samling av regulerings- og tilsynskompetanse hos senderlandets myndigheter) kunne ha flere uheldige virkninger. Bl.a. vil en slik reguleringsmodell kunne bidra til omvendt diskriminering og forum-shopping. Dette vil kunne skape ulike konkurransevilkår og være til skade for norske bedrifter og forbrukere. FNH vil derfor advare mot at man under henvisning til senderlandsprinsippet, toner ned bestrebelsene på å oppnå full harmonisering.
3. Forbrukerbegrepet
FNH støtter forutsetningen om at den beskyttelseverdige forbruker defineres som det fremgår av art. 2, bokstav b) ”en almindeligt oplyst, rimelig opmærksom og velunderrettet forbruger”. Definisjonen er balansert og i samsvar med de krav EF-domstolen tidligere har oppstilt til forbrukeren. Vi finner det positivt at disse kravene fremgår direkte av direktivteksten. Det er rimelig at det oppstilles visse krav til forbrukerens egen adferd, samtidig som direktivforslaget også tar hensyn til særlige tilfeller hvor markedsføringen retter seg mot utvalgte grupper av forbrukere hvor kravene til forbrukerens egen adferd må tilpasses, for eksempel barn, jf fortalen pkt. 13.
4. Direktivforslagets anvendelsesområde - forbruker/næringsdrivende
FNH støtter at direktivforslaget kun gjelder forholdet mellom næringsdrivende og forbrukere (B2C). Det synes ikke å foreligge reelle behov for å la en markedsføringslovgivning som er så klart forbrukerrettet som dette direktivforslaget legger opp til, også gjelde mellom næringsdrivende (B2B).
Flere av markedsføringslovens forbudsbestemmelser gjelder i dag også mellom næringsdrivende. FNH finner det derfor naturlig at departementet nå tar initiativ til å få utredet nærmere hvilke konsekvenser direktivforslaget vil ha for denne type reguleringer.
5. Nærmere om harmoniseringsforslaget
Direktivforslagets materielle regler bygger på en ”nordisk modell” med generelle forbudsregler. Nærmere bestemt oppstilles det en generell forbudsbestemmelse (urimelig handelspraksis) som er utdypet dels ved (skjønnsmessige) forbudsbestemmelser om villedende og aggressiv praksis, og dels gjennom en ikke uttømmende liste med eksempler over forbudt adferd (svartelisten).
FNH støtter direktivforslagets systematikk. En harmonisering av markedsføringsretten må ta utgangspunkt i en negativ definisjon av hva som ikke er tillatt, fremfor det motsatte, en kasuistisk oppregning av hva som er tillatt. Direktivforslagets oppbygning har klare paralleller til markedsføringslovens oppbygning, og bør således være velkjent for både norske næringsdrivende og forbrukere. Det er som nevnt likevel vanskelig for FNH å ta stilling til hvilken betydning direktivforslagets materielle bestemmelser vil ha for norsk markedsføringslovgivning og praksis. Det vil derfor være en betydelig fordel om departementet kunne ta initiativ til å få dette utredet nærmere.
FNH anser det positivt at EU-kommisjonen også er oppmerksom på forholdet til eksisterende sektorspesifikke opplysningskrav og krav til adferd som naturlig faller inn under markedsføringsretten, jf direktivforslagets art. 3 og 7 og pkt. 44 og 45 i kommisjonens bakgrunnsnotat. Det bør imidlertid presiseres i art. 7 at når det innen en bestemt sektorlovgivning, for eksempel for avtaler om forbrukerkreditt, er oppstilt spesifikke opplysningskrav, så bør sektorlovgivningen gjelde i stedet forde mer generelle opplysningskrav som følger av direktivforslaget art. 7 nr. 3 (villedende unnlatelser). Opplysningsplikten i sektorlovgivningen er kommet til etter grundige overveielser av hensynet til hhv. forbrukerne og de næringsdrivende på det aktuelle forretningsområde. Det vil kunne skape ubalanse og forvirring dersom art. 7 nr. 3 gis anvendelse ved siden av sektorspesifikke opplysningskrav. Den nåværende henvisning i art. 7 nr. 5 til sektorspesifikk regulering synes dessuten uklar/innholdsløs uten en slik uttrykkelig presisering.
6. Selvregulering
Selvregulering - eller code of conduct - er omtalt i direktivforslaget art. 2 bokstav g - i og art. 10. FNH finner det uklart hvilken rolle EU-kommisjonen mener selvregulering skal ha. I bakgrunnsnotatet pkt 73-74 synes Kommisjonen kun å annerkjenne selvregulering på EU-nivå. På dette punkt vil vi likevel anta at direktivforslagets fortale pkt. 14 og art. 10 som uttrykkelig anerkjenner nasjonal selvregulering, må være avgjørende.
Direktivforslaget synes imidlertid kun å rette fokus mot selvreguleringens betydning for håndhevelsen av markedsføringsretten. Etter FNHs oppfatning må det være vel så viktig at direktivforslaget tar stilling til selvreguleringens materielle betydning. Det bør derfor fremgå uttrykkelig av art. 10 at en næringsdrivende som følger en selvreguleringsordning som er anerkjent av nasjonale myndigheter eller EU ikke kan møtes med at adferden er i strid med dette direktivet. På den annen side må prinsippet om selvreguleringers frivillighet fremheves ved at det fremgår uttrykkelig av direktivet at næringsdrivende som unnlater å følge eller tiltre en selvreguleringsordning ikke anses å ha overtrådt direktivet dersom handlemåten ellers ikke anses som ”urimelig handelspraksis”.
Vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON
Finans og juridisk avdeling
Sverre Dyrhaug
Direktør
Bjørn Eirik Hansen
Kontorsjef