Sosialdepartementet
Postboks 8019 Dep
0030OSLO
Dato: 10.10.2003
Vår ref.: 2003/00299
NØA/FH
Deres ref.: 03/01684
Høringsuttalelse NOU 2003: 8 – Fra aktiv fisker til pensjonist
Det vises til Sosialdepartementets høringsbrev av 27.06.03, hvor departementet sender på høring NOU 2003: 8 Fra aktiv fisker til pensjonist.
Pensjonstrygden for fiskere
Pensjonstrygden for fiskere er regulert i lov 28. juni 1957 nr. 12: Lov om pensjonstrygd for fiskere. Pensjonsordningen er en pliktig tidligpensjonsordning for alle mellom 60 og 67 år som har fiske og fangst som hovedyrke. Ordningen er statsgarantert.
Pensjonsordningen finansieres løpende ved at inntektene til ordningen i ett år i prinsippet skal dekke utgiftene. De ordinære inntektskildene er en medlemspremie fra alle aktive fiskere og en avgift på omsetningen av fisk. Pensjonsordningen har dessuten et fond – likviditetsfondet – som kan benyttes dersom utgiftene overstiger de ordinære inntektene. Det er opprettet et eget fondsstyre for fondet som er ansvarlig for forvaltningen av fondets midler.
NOU 2003: 8 Fra fisker til pensjonist
I forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 99 (2000-2001) om lov om endringer i lov 28. juni 1957 nr. 12 Lov om pensjonstrygd for fiskere, varslet departementet at det ville bli satt ned et utvalg som skulle utrede alternative løsninger for en mer individrettet tidligpensjonsordning for fiskerne. Bakgrunnen var misnøye blant fiskerne med dagens ordning.
De senere årene har det vært behov for å bruke av likviditetsfondet for å dekke pensjonsutgiftene. Dette har ført til en betydelig svekkelse av fondet. Utredningen har vist at det er behov for å styrke finansieringen med 11-12 millioner årlig for å unngå at fondet svekkes ytterligere.
Utvalget fikk i oppdrag å utrede tre mulige alternativer for pensjonsordningen i fremtiden:
a. En fortsettelse av dagens sosiale og statsgaranterte fiskerpensjonsordning
b. En fondsbasert ordning med opptjening av individuelle rettigheter
c. En kombinert fiskerpensjonsordning, dvs. en ordning som kombinerer dagens statsgaranterte ordning og en fondsbasert ordning
Et enstemmig utvalg går inn for alternativ c – en kombinert ordning med både en statsgarantert fastpensjon finansiert av omsetningsavgift på fisk og en fondsbasert innskuddspensjon basert på medlemmenes egne innskudd.
FNH mener pensjonssystemer bør være fonderte
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) mener generelt at alle typer pensjonsordninger bør fonderes. Fondering innebærer at det settes av midler til å dekke fremtidige pensjonsutgifter samtidig som rettighetene til fremtidig pensjon tjenes opp. I utredningen omtales dette som kapitaldekningssystemet. Alternativet er at utgiftene til pensjon dekkes løpende, for eksempel av de som til enhver tid er yrkesaktive.
Pensjonssystemer som tar utgangspunkt i løpende finansiering kan fungere tilfredsstillende dersom gruppen systemet omfatter er stabil eller i vekst. Historien har vist at fiskeryrket har gått gjennom store strukturendringer som har ført til at antallet fiskere i dag er langt lavere enn hva det har vært tidligere. Problemene knyttet til løpende finansierte pensjonssystemer er følgelig aktualisert for pensjonstrygden for fiskere.
Fondering vil videre, slik også utvalget viser til, kunne føre til at sammenhengen mellom arbeidsinnsats og pensjon gjøres klarere. Synliggjøringen av at en får mer i pensjon jo mer en betaler inn kan føre til økt arbeidsinnsats. Videre fører fondering til en politisk og økonomisk tydeliggjøring av forpliktelsene som ligger i et pensjonssystem. Samtidig vil vissheten om at det er satt av midler til fremtidige pensjonsytelser kunne gi økt trygghet hos det enkelte medlem av pensjonsordningen om at en vil motta den forventede pensjon.
Problemene knyttet til å fondere pensjonssystemer som finansieres etter utlikningsprinsippet dreier seg i første rekke om overgangsperiodenmellom et løpende finansiert system og det fonderte systemet. I overgangsperioden vil de yrkesaktive måtte betale inn både til egen fremtidig pensjon og til de allerede pensjonertes pensjoner, med mindre det hentes midler utenfra.
FNH merker seg at et samlet utvalg – der både arbeidstakerorganisasjonene, arbeidsgiverne og representanter fra myndighetene har deltatt, har anbefalt at pensjonstrygden for fiskere endres til en pensjonsordning som kombinerer en statsgarantert fastpensjon som er finansiert av en omsetningsavgift og en fondsbasert innskuddspensjon finansiert ved medlemmenes egne innskudd. I begrunnelsen for dette valget heter det blant annet:
”Utvalget antar at denne løsningen er å foretrekke, fordi den åpner for en delvis fondsbasert pensjonsordning uten at overgangsproblemene blir uoverstigelige når man skal finansiere en fondsoppbygging samtidig som man skal dekke tidligere opptjente pensjonsrettigheter.”
FNH mener i tråd med vår generelle holdning til finansiering av pensjonssystemer at det er positivt at utvalget ønsker å erstatte deler av dagens løpende finansiering med innskuddsbasert fondering. Vi registrerer samtidig at utvalget mener det er for store overgangsproblemer knyttet til en overgang til et fullt fondert system.
Statens garantiansvar for pensjonstrygdens utgifter
Staten har et garantiansvar for pensjonstrygden for fiskere. FNH mener det kan stilles spørsmål ved om ikke dette garantiansvaret kan gjøres gjeldende ved en overgang til et fondert pensjonssystem. Som nevnt over er hovedproblemet ved overgangen fra et utlikningssystem til et fondert system at det skal samles opp fondsmidler samtidig som en skal finansiere allerede opptjente rettigheter i dagens løpende finansierte ordning. Staten er ved sitt garantiansvar forpliktet til å dekke opp manglende midler til opptjent pensjon.
FNH ønsker i denne sammenheng å vise til at Pensjonskommisjonen i dens foreløpige rapport av 04.09.02 gikk inn for at tjenestepensjon i Statens Pensjonskasse bør fonderes. Tjenestepensjonsordningen i Statens Pensjonskasse er i dag statsgarantert på samme måte som fiskerpensjonsordningen. Rettigheter utbetales løpende over statsbudsjettet. Statens samlede forpliktelser i Statens Pensjonskasse er på om lag 220 milliarder kroner.
Pensjonskommisjonen mente at en fondering av forpliktelsene i Statens Pensjonskasse blant annet vil bidra til å synliggjøre de statlige pensjonsforpliktelsene. FNH mener det samme argumentet kan gjøres gjeldene i forhold til en eventuell fondering av pensjonstrygden for fiskere.
Statens forpliktelser i forhold til andre tidligpensjonsordninger bør også hensyntas i vurderingen av i hvilken grad statens garantiansvar kan gjøres gjeldende ved en eventuell overgang til en fondert pensjonstrygd for fiskere. Av disse kan nevnes sjømannspensjonsordningen, pensjonstrygden for skogsarbeidere og tilskudd til Avtalefestet pensjon (AFP).
Statens bidrag til de ulike tidligpensjonsordningene varierer sterkt. Mens pensjonstrygden for fiskere etter hva FNH er kjent med til nå ikke har mottatt statsstøtte, var eksempelvis statstilskuddet til fellesordningen for AFP bare i 2002 på i overkant av 550 millioner kroner.
Statsstøttede tidligpensjonsordninger og fleksibel pensjonering
Arbeidskraft er en nasjons viktigste ressurs. FNH mener generelt at virkningen på tilbudet av arbeidskraft og pensjonsalder bør stå i sentrum for reformer i statsstøttede tidligpensjonsordninger eller folketrygden. Pensjonsordningene bør derfor innrettes slik at de legger til rette for økt arbeidstilbud, samtidig som de gir fleksibilitet for dem som ønsker å trekke seg tilbake tidlig. Hovedprinsippet bør være at det er en klar sammenheng mellom arbeidsinnsats og pensjon.
FNH mener at samtlige statlige statsgaranterte tidligpensjonsordninger bør ses i sammenheng. Staten bør ha et overordnet mål for sitt bidrag til slike ordninger. I dag fremstår de ulike statsgaranterte tidligpensjonsordningene som frittstående enheter som har til dels svært ulike stønadsrammer og finansieringsløsninger. FNH mener på denne bakgrunn at det er behov for en samlet gjennomgang av de ulike statsstøttede tidligpensjonsordningene. En slik gjennomgang burde sees i sammenheng med det arbeid som nå pågår i Pensjonskommisjonen med nye prinsipper for fleksibel pensjonering i folketrygden.
Tilpasning til Lov om innskuddspensjon
Utvalget går som nevnt over inn for at en del av pensjonstrygden for fiskere skal gjøres om til en fondsbasert innskuddspensjon finansiert ved medlemmenes egne innskudd. Innskuddspensjonen er foreslått organisert innenfor regelverket i lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold (heretter kalt LOI). Utvalget peker imidlertid på enkelte egenskaper ved pensjonstrygden som krever tilpasninger til dagens lovverk. Særlig tre forhold trekkes frem som problematiske:
- Pensjonstrygden for fiskere er en obligatorisk ordning for en yrkesgruppe. Av § 2-1 i LOI fremgår det imidlertid at LOI gjelder foretak som oppretter pensjonsordning for å sikre sine arbeidstakere alderspensjon i tillegg til folketrygden. Foretaket sitter også med finansieringsansvaret for pensjonene, dvs. er ansvarlig for at det betales innskudd.
- Pensjonsalderen i pensjonstrygden for fiskere er 60 år. Av § 7-1 i LOI fremgår det at pensjonsalderen i pensjonsordninger innenfor LOI ikke kan settes lavere enn 67 år.
- Løpetiden for pensjonen i pensjonstrygden for fiskere er 7 år. LOI § 7-3 annet ledd slår imidlertid fast at alderspensjon etter LOI skal ytes i minimum 10 år.
Utvalget mener disse problemstillingene gjør at det er behov for en del tilpasninger til LOI. FNH støtter utvalget i at forslaget til ny pensjonstrygd for fiskere er av en slik art at det må vurderes hvorvidt det bør lages en egen lov, eventuelt en forskrift, som vil gjøre det mulig å opprette en pensjonsordning innenfor LOI i tråd med utvalgets forslag.
FNH mener for øvrig at det bør åpnes for en generell adgang til å avtale en pensjonsalder i tjenestepensjonsordninger som er lavere enn 67 år. Vi har tidligere foreslått at denne grensen settes til 62 år. FNH støtter og har full forståelse for arbeidslinjens mål om å øke den reelle pensjonsalderen i Norge, men mener denne målsetningen bør realiseres ved virkemidler som stimulerer til dette, snarere enn å legge begrensninger på mulighetene til å gå av tidligere for de som har et sterkt behov eller ønsker dette.
Administrasjon av pensjonsordningen
Utvalget foreslår at det etableres et styre for den nye fiskerpensjonsordningen som skal inngå avtaler om administrasjon av ordningen og føre tilsyn med utviklingen. FNH støtter at det opprettes et slikt styre.
FNH mener videre at den praksis dagens administrator av fiskerpensjonsordningen, Garantikassen for fiskere, har ført med konkurranseutsetting av forvaltningen av midlene i likviditetsfondet, må videreføres også etter en eventuell endring i pensjonsordningen. Følgelig mener FNH at både innskuddspensjonsordningen og forvaltningen av midlene innenfor fastpensjonsregimet må konkurranseutsettes.
Avsluttende kommentarer
FNH er positive til utvalgets forslag til endringer i pensjonstrygden for fiskere. Fondering av deler av pensjonsforpliktelsene er positivt fordi en oppnår at hver generasjon betaler for deler av sin egen pensjonering. Fonderingen vil dessuten bidra til å synliggjøre kostnadene knyttet til pensjonsordningen, og det vil bli langt større sammenheng mellom inn- og utbetalinger.
Dersom uvalgets forslag blir gjennomført, mener FNH at både innskuddspensjonsordningen og forvaltningen av midlene innenfor fastpensjonsregimet må konkurranseutsettes.
Generelt mener FNH at en eventuell endring i pensjonstrygden for fiskere må sees i sammenheng med øvrige statsgaranterte tidligpensjonsordninger og arbeidet som pågår i Pensjonskommisjonen med regler for fleksibel pensjonering fra folketrygden. På samme måte må en eventuell innfrielse av statlige forpliktelser i statsgaranterte pensjonsordninger som Statens Pensjonskasse og Pensjonstrygden for fiskere sees i sammenheng.
Vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON
Næringsøkonomisk avdeling
Alf A. Hageler
Direktør
Fredrik Haugen
Konsulent