Finansdepartementet
Postboks 8008 - Dep.
0030 OSLO
Dato: 08.12.2003
Vår ref.: 2003/00378
FJA/AJH
Deres ref.: 03/3283 Ø EAL
Høringsuttalelse – NOU 2003:22 Forvaltning for fremtiden
Innledning
Vi viser til Deres brev 24.09.03 vedrørende høring om NOU 2003:22 Forvaltning for fremtiden, med forslag til etiske retningslinjer for Statens petroleumsfond.
Forvaltningen av Petroleumsfondet er regulert i lov om Statens petroleumsfond og i forskrift for forvaltning av Statens petroleumsfond. Eksisterende regelverk inneholder i utgangspunktet ingen beskrankninger av etisk karakter for forvaltningen av petroleumsfondet. Det fremgår likevel av forskriften § 2 andre ledd at et nærmere bestemt beløp skal skilles ut og plasseres i en såkalt miljøporteføljeetter nærmere retningslinjer. Imidlertid er det her tale om et beskjedent beløp.
Med de foreslåtte etiske retningslinjene vil alle plasseringene som Petroleumsfondet foretar, i prinsippet, måtte bestå en test av etisk karakter: Plasseringene må holde seg innenfor de etiske retningslinjene som blir trukket opp. Dersom etiske retningslinjer blir fastsatt av kompetent offentlig myndighet, legges det således opp til at det for fremtiden vil bli innført en kvalitativ ny dimensjon ved forvaltningen av Norges oljeformue.
Utvalgets forslag til etiske retningslinjer for Petroleumsfondet er delt inn i fire hoveddeler; grunnlag, virkemidler, retningslinjer for etikk i eierskapsutøvelse og retningslinjer for negativ filtrering og uttrekk. Finansnæringens Hovedorganisasjon er av den oppfatning at utvalget på denne måten legger opp til en ryddig og oversiktelig måte å gi og formulere retningslinjene på, som gir god struktur, og som det kan være mulig å forholde seg til på en praktisk måte for Norges Bank, som forestår forvaltningen av oljefondet.
Grunnlaget for forvaltningen
Når det gjelder grunnlagetfor de etiske retningslinjene, legges det for det første vekt på at forvaltningen skal gi en god avkastning på lang sikt. Dette oppfattes tradisjonelt som en økonomisk målsetting, men FNH er enig i at dette også bør ses på som en etisk forpliktelse. På den måten blir det ikke blir noen motsetning mellom det økonomiske resultatet på lang sikt, og det som er etisk forsvarlig. For det andre skal heller ikke Petroleumsfondet foreta investeringer som innebærer en uakseptabel risiko for at fondet medvirker til uetiske handlinger eller unnlatelser som krenker grunnleggende menneskerettigheter osv. FNH er enig med utvalget i at handlingene på denne måten bør kvalifiseres til å være grove, for at de skal rammes av regelverket. FNH er også enig i at de etiske forpliktelsene bør gi uttrykk for en ”overlappende konsensus” og bygge på de ”stabile normative hovedlinjene” som ligger til grunn for norsk politikk. Dette styrker forutsigbarheten og stabiliteten i forvaltningen av oljerikdommene. FNH støtter dette, og mener at forvaltningen av våre oljerikdommer ikke bør styres av mer eller mindre tilfeldige stemningsbølger i befolkningen, for eksempel på grunnlag av saker som til enhver tid måtte få mye medieoppmerksomhet.
Dersom man legger stor vekt på etiske hensyn i forvaltningen, kan dette medføre begrensninger i investeringsuniverset. Normalt antas det gjerne at en begrensning av mulighetsområdet for de investeringsvalg som skal gjøres, vil kunne gå på bekostning av den økonomiske avkastningen. Denne konflikten er imidlertid et verdispørsmål som det tilkommer folkevalgte organer å vurdere og ta stilling til. FNH nøyer seg med å gjøre oppmerksom på at det kan foreligge en slik konflikt, men tar ikke stilling til den konkrete avveiningen som her må gjøres.
Virkemidler
Det vurderes som viktig og positivt at utvalget er eksplisitt på hvilke tre hovedgrupper av virkemidlersom står til Petroleumsfondets disposisjon; eierskapsutøvelse, negativ filtrering og uttrekk av selskaper fra investeringsuniverset.
Det er positivt at eierskapsutøvelse skal skje på grunnlag av anerkjente internasjonale retningslinjer. Når man tenker på det meget store antallet selskaper over hele verden som fondet er plassert i, med i seg selv nokså små eierandeler, vil dette måtte innebære betydelige utfordringer i praksis for berørte institusjoners kompetanse og kapasitet. Her kunne man tenke seg at det ble etablert et slags ”internasjonalt eierforum”, slik som man har nasjonalt, til hjelp for forvalterne. En effektiv eierskapsutøvelse forutsetter samordnet opptreden mellom forvaltere og eiere på tvers av landegrensene.
Når det gjelder virkemidlet negativ filtrering, bør også dette bygge på synspunktet om ”overlappende konsensus”. Forvaltningen bør ikke være gjenstand for snevre eller kortsiktige populistiske stemningsbølger. Det ville kunne medføre en helt uønsket og uhensiktsmessig ustabilitet i forvaltningen av vår oljerikdom.
Det virker også fornuftig at det tredje virkemidlet, uttrekk av bestemte selskaper, i tilfelle skal skje på grunnlag av at det vil være betydelig risiko for at det kan skje grove overtredelser av menneskerettigheter osv.
Det registreres også at det dreier seg om en negativ utvalgsmekanisme. Det foreslås altså ikke at Petroleumsfondet positivt skal velge ut bestemte bransjer eller selskaper som eksempelvis skulle være særlig ”miljøvennlige”, jf private fond som drives etter slike målsettinger.
Retningslinjer for etikk i eierskapsutøvelsen
Den tredje hoveddelen i grunnlaget for forvaltningen av oljeformuen dreier seg om retningslinjer for etikk i eierskapsutøvelsen. Vi merker oss at det i forslaget til punkt 3.1 fastslås at det overordnede målet for eierskapsutøvelse (fremdeles) skal være å sikre fondets finansielle interesser, altså å sikre maksimal økonomisk avkastning. Fondet skal være langsiktig og bredt plassert. FNH støtter at eierskapsutøvelsen skal bygge på (tradisjonelle) retningslinjer for god virksomhetsstyring eller Corporate Governance, angående aksjonærenes rettigheter, likebehandling av disse, styrets ansvar og sammensetning etc. I tillegg er det også visse etiske hensyn som skal tas: Det skal rapporters om selskapers forhold til ansatte og lokalsamfunnet hvor selskapet er etablert. Det skal være på plass interne systemer for å unngå krenkelser av menneskerettigheter, miljøødeleggelser eller bestikkelser osv. Forvalter må imidlertid ha tilgang til en type kunnskap som ikke uten videre er vanlig i fondsforvaltning for å klare å overholde disse forpliktelsene. Man må ha presise kunnskaper om hva internasjonale normer tilsier etc. Dette byr naturligvis på store praktiske og andre utfordringer for myndighetene og Norges Bank i forvaltningen av oljerikdommen.
FNH registrerer at utvalget på side 6 konstaterer at Petroleumsfondet fremdeles skal være en finansiell investorog skal ikke være representert i selskapenes styrer.
Retningslinjer for negativ filtrering og uttrekk
Endelig foreslås i fjerde hoveddelen retningslinjer for negativ filtrering og uttrekk. I punkt 4.1 blir det fastslått at det er Finansdepartementet som treffer beslutning om negativ filtrering og uttrekk av selskaper fra investeringsuniverset. Dette skal skje etter råd fra Petroleumsfondets etikk- og folkerettsråd. Dette er et råd som allerede eksisterer, men som utvalget, i lys av de omfattende oppgaver det skal ha, nå foreslår skal få styrket sin kompetanse og kapasitet. FNH mener det er fornuftig at man etablerer en styringsstruktur som medfører at det er et overordnet myndighetsorgan som tar beslutninger av en slik strategisk art, og som forvalteren må innrette seg etter.
Det er positivt at det i de følgende underpunktene gis nærmere regler om offentlighet og saksbehandling og dessuten om funksjonsdelingen mellom rådet, de politiske myndighetene og forvalteren Norges Bank. På den måten kan man sikre seg at eksempelvis utelukkelse av et selskap kan skje på et godt opplyst faglig grunnlag, og at det blir en viss konsekvens og konsistens i praktiseringen av regelverket.
Avslutning
Som nevnt, er det ikke naturlig for en næringsorganisasjon som Finansnæringens Hovedorganisasjon å gi seg inn på vurderinger av ren politisk karakter av typen om man skal ha særlige etiske retningslinjer for forvaltningen. Ut fra vårt ståsted er det mest aktuelt å se på om retningslinjene synes å være klart formulert, og at man etablerer en ryddig og oversiktelig styringsstruktur, som kan sikre forutsigbarhet og langsiktighet i forvaltningen. Det er viktig at retningslinjene er praktiserbare eller operasjonellefor dem som skal ta de
konkrete forvaltningsbeslutningene, slik at det ikke hemmer effektiviteten i forvaltningen. Det er FNHs oppfatning at utvalget har foreslått et system som i stor grad ivaretar disse hensynene.
Med vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON
Arne Skauge
Adm.direktør
Arne Johan Hovland
Fagsjef