Øvrige merknader til Kredittilsynets notat om gjennomføringen i Norge av nye kapitaldekningsregler

Dette dokumentet inneholder Finansnæringens Hovedorganisasjons øvrige merknader til Kredittilsynets høringsnotat av 13.09.04, samt noe supplerende informasjon i forhold til merknadene i brevet. Vedlegget følger i hovedsak samme disposisjon som høringsnotatet.

Innholdsfortegnelse

1.        Forsikringsselskaper ……………………………………………………………………………..                   2

2.       Kredittrisiko – standardmetoden ……………………………………………………………….             6

2.1    Nasjonale valg…………………………………………………………………………………….           6
2.1.1  Eksterne kredittvurderingsinstitusjoner, herunder ratingbyråer  6

2.1.2  Vekting av institusjoner                                                      6

2.1.3  Vekting av krav på kommuner, fylkeskommuner og offentlige foretak6

2.1.4  Fordringer sikret med pant i boligeiendom                              11

2.1.5  Lån med pant i næringseiendom                                           13

2.2    Definisjon av personmarked……………………………………………………………………....            15

3.        Kredittrisiko – internratingmetoden (IRB)…………………………………………………….                    16

3.1    Kvalifiseringskrav …………………………………………………………………………………           16

3.1.1  Erfaringskrav til ratingsystemet                                           16

3.1.2  Styring og kontroll                                                             17

3.1.3  Parallellrapportering                                                           18

3.1.4  Validering                                                                         19

3.2    Nasjonale valg ………………………………………………………………………………….…    20

3.2.1  Implementering av IRB og unntaksordninger                           20

3.2.2  Overgangsordninger og tidsbegrensede bestemmelser             25

3.2.3  Andre nasjonale valg – lån med pant i eiendom (grunnleggende internrating)27

3.3    Definisjoner og tekniske problemstillinger………………………………………………………. 27

3.3.1  Personmarked                                                                   27

3.3.2  Oppdeling på risikovektkurver – personmarkedsporteføljen        28

3.4    Bedriftsmarked…………………………………………………………………………………….   29

3.4.1  Spesialisert långivning                                                        29

3.4.2  Justering for størrelse på bedriftsmarkedskurven                    31

4.        Operasjonell risiko……………………………………………………………………………… 32

1.       Forsikringsselskaper

Det vises til omtale i pkt. 3 i brevet hvor vi gir uttrykk for at anvendelsen av kapitaldekningsreglene for forsikring bør avvikles på kort sikt, før det nye kapitaldekningsregelverket basert på Basel II trer i kraft. Nedenfor er de forhold som taler for en slik utvikling, gitt en mer utfyllende omtale.

Begrunnelsen for vårt standpunkt er for det førsteat reguleringen ikke er nødvendig ut fra soliditetsmessige hensyn. På selskapsnivåvil solvensmarginkravene gi en godt soliditetsmessig fundament for forsikringsselskapene. Marginkravene sikrer at selskapene har buffer ift. å møte kravene til erstatninger og pensjoner som er forsikret.

Bruken av kapitaldekningskravene har dels vært begrunnet ut fra det hensyn at man uten dem ikke har noe soliditetskrav knyttet til verdifall på investeringene. Etter vårt syn er ikke dette lenger en gyldig begrunnelse. Investeringsrisikoen til forsikrings­sel­skapene er nå godt regulert gjennom kravene til forsvarlighet i forsikringsvirksomhets­loven og bestemmelsene i forskriften om forsikringsselskapers kapitalforvaltning, samt forskriften om bruk av derivater i forsikring. Kapitalforvaltningsforskriften inneholder strenge krav til forvaltningen og oppfølging av den markedsrisiko som forvaltningen medfører. Blant annet skal et forsikringsselskap løpende vurdere i hvilken utstrekning selskapets buffer­kapital er forsvarlig i forhold til den markeds­risiko selskapet er eksponert for. I tillegg skal selskapet som et ledd i sin oppfølging av markedsrisiko foreta stresstest-analyser av selskapets evne til å bære tap som følge av verdifall på verdipapirer. Viser resultatene fra analysen at selskapet kan bli påført tap som overstiger bufferkapitalen, skal selskapet vurdere å iverksette tiltak for å redusere markedsrisikoen eller øke bufferkapitalen. Regelverket i kapitalforvaltnings­forskriften ivaretar på en hensiktsmessig, og langt bedre, måte den investerings­risikoen som forsikringsselskapene står overfor, enn kapitaldeknings­forskriften. Slik FNH oppfatter det, har stresstestene vært det aktuelle instrument i myndighetenes kontroll med livselskapenes aktivarisiko. Kapitaldekningskravet har ikke spilt noen vesentlig rolle. Dersom Kredittilsynet skulle være av den oppfatning at kapitalforvalt­nings­­forskriften i dag ikke er tilstrekkelig for å ivareta investeringsrisikoen er det naturlig å foreslå endringer til dette regelverket, fremfor å opprettholde bruken av kapitaldekningsreglene.

Anvendelsen av kapitaldekningsregelverket på forsikringsselskaper kan heller ikke begrunnes ut fra forholdet til soliditet på konsolidert nivå i finanskonsern. Både Basel II og EUs direktiv 2002/87/EF om utvidet tilsyn med finansielle konglomeraterinneholder gode og hensiktsmessige regler som ivaretar de samme hensyn som det norske regelverket gjør på dette området. Disse gjør det imidlertid uten å anvende bankregler på forsikringsselskaper. I denne sammenheng er det grunn til å påpeke at det norske regelverket for konsolidert kapitaldekningsberegning, vanskelig kan videreføres for blandede konsern dersom forsikringsselskaper og kredittinstitusjoner underlegges forskjellige kapitaldekningskrav for kredittrisiko. Iht. konsoliderings­forskriften skal beregningen baseres på et konsolidert regnskap for gruppen. Det blir i praksis svært vanskelig å håndtere en beregning av beregningsgrunnlaget for kapitaldekning der fordringer fra kredittinstitusjoner og forsikringsselskaper skal tilordnes ulike risikovekter. Forskriften bygger på at vektingsreglene er like, noe de ikke lenger vi være. Dette tilsier isolert sett også at man bør foreta en omlegging av beregningen av soliditet på konsolidert nivå i blandede finanskonsern i tråd regelverket i EUs direktiv på området.

Vårt syn er for det andrebegrunnet ut fra en hensiktsmessighetsbetraktning. Kapital­deknings­regelverket er laget for banker og slik det gjeldende regelverket er utformet, fremmer det høy likviditet og lav kredittrisiko. Det skiller i svært begrenset grad mellom risikonivå på fordringer med kredittrisiko. Det tar ikke hensyn til livsforsikrings­selskapenes langsiktige investeringsbehov eller deres forpliktelser. Ut fra en slik vurdering representerer det en lite hensiktsmessig soliditetsregulering.

En konsekvens av det ovennevnte er at regelverket medfører en tilpasning av investeringsaktivitetene, spesielt i livsforsikringsselskapene, som ut fra samfunns­messige hensyn er lite hensiktsmessig. Ansvarlig kapital har som kjent en vesentlig kostnad for selskapene ved at det forventes at den over tid betjenes med en avkastning godt over risikofri rente. Forholdet mellom solvensmarginkravet og kapitaldeknings­kravet medfører at det sistnevnte i praksis kun gir høyere kapitalkrav enn solvensmarginkravet i de tilfeller forsikringsselskap plasserer en høy andel av sine aktiva i eiendeler som er tilordnet høye risikovekter i kapitaldekningsregelverket. Gitt at selskapene blir belastet med en vesentlig marginalkostnad ved å reise ny ansvarlig kapital, har de et rasjonelt økonomisk incitament for å unngå at kapitaldekningskravet blir høyere enn solvensmarginkravet. Tilpasninger gjøres derfor i aktivasammen­setningen før kapitaldekningskravet reelt sett blir bindende. Et eksempel på denne uheldige sideeffekten på forvaltningsaktivitetene er: Investeringer i obligasjoner utstedt av industriselskaper med en høy kredittverdighet medfører samme kapitalbinding (8 % av eksponeringen) som investeringer i aksjer, mens statsobliga­sjoner ikke medfører noen kapitalbinding. Den noe høyere rentemarginen som kan oppnås ved å plassere i slike obligasjoner fremfor statsobligasjoner, må avveies mot kapitalbindingen. Dersom man studerer institusjonenes balanser vil man se at statsobligasjoner dominerer institusjonenes rentebærende plasseringer, herunder plasseringer som er gjort i hold til forfall-porteføljene. Sistnevnte har også den tilleggseffekt at likviditeten i dette markedet i Norge er relativt lavt. Dette og andre særtrekk ved norske forsikringsselskapers plasseringer kan relateres til kapital­deknings­regelverkets innretning. Vi viser i denne forbindelse til nærmere omtale av problemene i rapporten ”Rammebetingelsene for kapitalforvaltningen i norske livselskap” fra Pensjon og Finans, datert oktober 2002, som FNH oversendte til Finansdepartementet 17.12.02 med kopi til Kredittilsynet. Vi vil for ordens skyld tilføye at kapitalforvaltningsforskriftens spredningskrav og begrensinger i risikotakning, gjør at en avvikling av kapitaldeknings­regelverket på ingen måte medfører at selskapene kan ta ubegrenset kredittrisiko.

For skadeselskapene vil kravet til solvenskapital være høyere enn kapitaldeknings­kravet nesten uansett sammensetningen av eiendelene. Med den aktuelle aktiva­sammensetning som selskapene har, gir solvensregelverket et minstekrav som ligger mer enn 50 % over kapitaldekningskravet.

FNH vil for det tredjevise til at spørsmålet om anvendelse av kapitaldekningsregler for kredittrisiko for forsikringsselskaper, ble vurdert i Konkurranseflateutvalget i år 2000, jf. NOU 2000: 9 Konkurranseflater i finansnæringen. Dette utvalget, som bl.a. besto av ledende personer fra myndighetssiden og næringen, gjorde følgende vurdering i utredningens kapittel 5.10 om virkninger av regler og reguleringer på konkurranseforhold og konkurransekraft:

”…… Så lenge en har sammenfallende kapitaldekningskrav for bank og forsikring, er dette en styrke for regulering av og tilsyn med blandede finanskonsern. Hensynet til regulering og tilsyn med blandede konsern alene kan imidlertid neppe begrunne bruk av samme kapitaldekningskrav for forsikring som for bank. Det vil antagelig være mulig å finne akseptable metoder for konsolidering og tilsyn med blandede konserner også uten sammenfallende krav. Opprettholdelse av bankbaserte krav til kapitaldekning for forsikring må derfor etter utvalgets mening avhenge av at det også har en tilstrekkelig selvstendig begrunnelse.

En del av den begrunnelse for de nåværende kapitaldekningskrav til forsikring som forelå på 1980-tallet når det gjaldt konkurranseforholdene mellom bank og forsikring, er falt bort på grunn av endringene i finansmarkedene, der forsikringsselskap etter hvert ikke lenger driver direkte utlånsvirksomhet av betydning. Faren for regelverksarbitrasje i blandede konsern er redusert som følge av at livselskaper ut fra konkurransehensyn i større grad sikter mot investeringer med høy forventet avkastning, og at direkte utlån derfor i mindre grad er aktuelle som investeringsobjekter. I fase I av EUs arbeid med solvenskrav for forsikring tok en bare for seg risiko knyttet til selskapenes forsikringsmessige forpliktelser. I fase II av denne reguleringen vil en, som tidligere nevnt, gjennomgå risiko knyttet til forsikringsselskapenes investeringsvirksomhet. På grunn av svakhetene i EUs nåværende solvenskrav når det gjelder manglende dekning for investeringsrisiko, kunne det i og for seg være ønskelig å avvente fase II i EUs gjennomgang av sine solvenskrav før det gjøres endringer i det norske regelverket. Et krav til kapitaldekning for den relevante investeringsrisiko kunne da antagelig baseres på internasjonale retningslinjer. Dersom dette arbeidet i EU trekker ut i tid kan det vurderes å innføre et enklere og mer sjablonpreget kapitalkrav som i rimelig grad tar vare på investeringsrisikoen i selskapene og som kan bidra til et betryggende tilsyn med blandede finanskonsern. Under enhver omstendighet bør kapitalkravet til forsikring tilpasses de endringer i selve forsikringsreguleringen som følger av den gjennomgang utvalget tilrår, jf. avsnitt 5.10.3 foran. I denne gjennomgang forutsettes det at de ordninger for bufferkapital som er utviklet i livsforsikring videreføres eller omgjøres slik at selskapenes risikobærende evne sikres.

Utvalget går derfor inn for at det foretas en gjennomgang av kravene til kapitaldekning for forsikring og blandede konsern i lys av den vurdering av kapitalforhold i blandede konsern som EU har lagt opp til å gjennomføre i 2000, og den revisjon av forsikringslovgivningen generelt som utvalget har anbefalt.”

Denne konklusjonen ble også fulgt opp i utvalgets sammenfattende vurdering, jf. utredningens kapittel 7.3.4:

”Kapitaldekningskrav for forsikringsselskaper

·        I Norge stilles det egenkapitalkrav til forsikringsselskaper for kapitaldekning for kredittrisiko i tillegg til kravene til solvensmarginkapital etter EU-direktivene. Dette kan i visse sammenhenger medføre en kapitalbinding for norske forsikringsselskaper som kan representere en konkurranseulempe i forhold til utenlandske selskaper. Regelverket for blandede konsern er for tiden under vurdering innen EU. På denne bakgrunn, og i lys av gjennomgangen av virksomhetsreguleringen for forsikring, tilrår utvalget at det foretas en gjennomgang av kapitaldekningskravene for forsikring og blandede konsern”

Etter FNHs syn har de konkurransemessige ulempene av det aktuelle regelverket kommet enda klarere frem siden utvalget avga sin utredning. Som referert til ovenfor vil regelverket i noen tilfeller medføre høyere minstekrav til ansvarlig kapital i norske institusjoner, men minst like viktig er ulempen med at regelverket legger uhensiktsmessige føringer på forvaltningsaktivitetene og dermed muligheten til å oppnå best mulig avkastning over tid for et gitt risikonivå. I tillegg innebærer regelverket en unødig administrativ byrde for institusjonene og dermed økte kostnader for kundene. De konkurransemessige ulempene vil slå sterkere ut etter hvert som den europeiske og spesielt den nordiske integrasjonen medfører at selskaper med ulik nasjonalitet konkurrerer side om side i de samme markeder.

Den intensjon som ble nedfelt i Konkurranseflateutvalgets utredning har så langt ikke blitt fulgt opp. Gjennomføringen i Norge av direktivet om utvidet tilsyn med finansielle konglomerater er i ferd med å bli sluttført, og virksomhetsreglene i livsforsikring er nylig behandlet i Stortinget. Etter FNHs syn er tiden nå inne for å avvikle anvendelsen av kapitaldeknings­regelverket for forsikringsselskaper og samtidig endre regelverket for soliditetsmessig konsolidering i blandede finanskonsern. Innføringen av Basel II tilsier dette. Innføringen av nye regnskapsstandarder etter IFRS tilsier også dette. De nye regnskapsstandardene medfører at det må gjøres arbeid både i fase I og fase II for å justere kapitalkravene som følger av solvensmarginregelverket (”prudential filters”). Det samme vil man måtte gjøre i forhold til kapitalkravene etter kapitaldekningsregelverket.

Det er, som nevnt i brevet, ikke en akseptabel løsning for næringen å avvente resultatet av EUs arbeid med solvens II før spørsmålet om avvikling av kapitaldekning­skravene tas opp til ny vurdering. Etter alt å dømme vil resultatene av denne prosessen neppe foreligge før tidligst i 2010. Det vil innebære minst
5 års utsettelse av en reform som det i utgangspunktet var enighet om for 4 år siden, med påfølgende kostnader både for selskapene og for deres kunder.

2.       Kredittrisiko – standardmetoden 

2.1     Nasjonale valg

2.1.1  Eksterne kredittvurderingsinstitusjoner, herunder ratingbyråer
FNH støtter Kredittilsynets vurdering om at det norske regelverket bør åpne for at norske myndigheter kan legge til grunn godkjennelser av kredittvurderings­institusjoner foretatt av andre tilsynsmyndigheter i EØS-området. Det samme gjelder i forhold til slike tilsynsmyndigheters tilordning (”mapping”) av risikovekter. Vi legger til grunn at tilsynsmyndighetene i EØS-området vil samarbeide om å utvikle felles kriterier for godkjennelse av slike institusjoner. Mapping av risikovekter til ratingklasser vil baseres på empiriske undersøkelser. På denne bakgrunn vil det fremstå som et samfunnsmessig effektiviteststap dersom Kredittilsynet skulle duplisere arbeid på dette området i andre EØS-land.

FNH har ingen merknader til Kredittilsynets øvrige merknader under denne overskriften.

2.1.2  Om vekting av institusjoner
FNH støtter at det norske regelverket baseres på metoden som tar utgangspunkt i nasjonalstatens rating (metode 1). Det vil videreføre en risikovekt på 20 % for alle norske institusjoner under standardmetoden. Den andre metoden (metode 2) som tar utgangspunkt i den enkelte institusjons rating, vil for institusjoner som ikke har ekstern rating medføre en 50 % risikovekt under standardmetoden for alle fordringer med løpetid lengre enn 3 mnd. FNH kan ikke se at en slik generell økning i risikovekten for en stor andel av de norske institusjonene som metode 2 vil medføre, kan begrunnes ut fra risikomessige forhold. Dessuten taler konkurransemessige hensyn for at metode 1 velges.

2.1.3  Vekting av krav på kommuner, fylkeskommuner og offentlige foretak

a) Fordringer på norske kommuner og fylkeskommuner
Under pkt. 4.2 i brevet drøftes konkurransemessige konsekvenser av en eventuell  beslutning om ikke å anvende EUs unntaksregel som åpner for å vekte fordringer på norske kommuner og fylkeskommuner likt med fordringer på den norske stat. I dette punktet følger en kredittfaglig vurdering av fordringer på norske kommuner, samt begrunnelse for hvorfor vilkårene for likebehandling av slike fordringer med fordringer på staten, kan anses oppfylt. De samme vurderinger gjør seg også gjeldende for fordrigner på norske fylkeskommuner.

Direktivutkastet inneholder en bestemmelse som åpner for at norske myndigheter kan anvende samme risikovekt på fordringer på norske kommuner og fylkeskommuner som fordringer på den norske stat, dersom visse vilkår er oppfylt. Vilkårene for slik behandling er knyttet til om de regionale myndighetene har muligheter til å skaffe seg inntekter på eget grunnlag, og om det foreligger spesielle institusjonelle ordninger/ rammeverk som har til hensikt å redusere risikoen for mislighold. Dersom begge disse underliggende forholdene er tilstede, slik at den materielle risikoen ikke er forskjellig fra statens risiko, vil vilkårene være oppfylt. FNH er, som nevnt, av den oppfatning at de aktuelle vilkårene bør anses oppfyllt for norske kommuner og fylkeskommuner, med den konsekvens at norske kommuner bør vektes 0 % under standardmetoden for kredittrisiko. Nedenfor gis nærmere begrunnelse for vårt syn.
Samlet låneopptak for norske kommuner og fylkeskommuner var ved siste årsskifte nær 150 milliarder (148,6). Av dette var anslagsvis ca 30 milliarder obligasjons- og sertifikatlån, mens tre institusjoner: Kommunalbanken, KLP og Kommunekreditt sto for rundt 90 milliarder i direkte låneeksponering mot sektoren. Disse tre institusjonen er således både i dag og historisk de dominerende aktørene innenfor utlån til kommunal sektor, og deres historikk må sies å være meget representativ ved en vurdering av misligholdsstatistikk for kommunal sektor i Norge.

Norges Kommunalbank, forløperen til Kommunalbanken ble opprettet i 1926, og institusjonen har i sin historie ikke registrert tap på utlån til norske Kommuner. Tilsvarende gjelder for KLP med historikk tilbake til 1949 og Kommunekreditt som ble stiftet i 1993.

Dette gjelder også kommunalt garanterte lån, ingen av de tre nevnte institusjoner har regnskapsført tap som skyldes manglende oppfyllelse av garantiansvar fra norske kommuners side. Vi er heller ikke kjent med at noen norske kommuner har misligholdt sine obligasjonslån i denne perioden.

Rent historisk sett er det riktig å kommentere at Norges Kommunalbank ble opprettet i 1926 som en følge av de betalingsvansker flere norske kommuner kom i som følge av krisen etter 1. verdenskrig. Det ble da også nedfelt et regelverk som sikret statens rett til å overvåke kommunenes økonomi og som skulle motvirke at kommuner kunne misligholde sine låneforpliktelser.

Regelverk rundt kommuners låneopptak
Kommuners låneopptak er nærmere regulert i kommuneloven. I det følgende er gis en oppsummering av de viktigste bestemmelser i kommuneloven som har betydning for å kunne vurdere risikoen ved lån til kommuner og fylkeskommuner. Regelverket representerer et institusjonelt rammeverk med hensikt å redusere risikoen for at kommuner tar opp for stor gjeld og dermed kommer i mislighold.

Bestemmelser om låneopptak
Låneopptak er regulert i § 50 i kommuneloven, herunder hvilke formål det kan lånes til og hvordan en kommunes eller fylkeskommunes lånegjeld skal avdras.

I en periode skulle alle lån som kommuner og fylkeskommuner tok opp, godkjennes av departementet/fylkesmannen, men fra 2001 ble det innført såkalt betinget kontrollav bl.a. låneopptak for kommuner som har svakheter i sin økonomi knyttet til følgende kriterier:
Kreditthistorikk kommunelån

a.     kommunestyret eller fylkestinget har vedtatt å fastsette et årsbudsjett uten at alle utgifter er dekket inn på budsjettet,

b.     kommunestyret eller fylkestinget har vedtatt å fastsette en økonomiplan uten at alle utgifter er dekket inn på økonomiplanen,

c.     kommunestyret eller fylkestinget har vedtatt at et regnskapsmessig underskudd skal fordeles ut over det påfølgende budsjettår etter at regnskapet er fremlagt, eller

d.     kommunen eller fylkeskommunen ikke følger vedtatt plan for dekning av underskudd.

Kommuner og fylkeskommuner som underlegges betinget kontroll av låneopptak, plasseres i et register i Kommunal- og regionaldepartementet som er offentlig tilgjengelig og som blir holdt a jour løpende.

Andre bestemmelser

En kommunes eller fylkeskommunes eiendeler kan ikke være gjenstand for utlegg eller arrest, og en kommune/fylkeskommune kan ikke tas under konkurs eller åpne gjeldsforhandling.

Når en kommune eller fylkeskommune, på bakgrunn av vanskeligheter som ikke er helt forbigående, ikke kan betale forfalt gjeld, plikter kommunestyret å treffe vedtak om betalingsinnstilling. Det må inngås avtaler om betalingsutsettelse med alle kreditorer.Kommuneloven §§ 56-58 inneholder detaljerte regler for hvilke tiltak som skal iverksettes for kommuner og fylkeskommuner som vedtar betalingsinnstilling, som blant annet innebærer at kommunen eller fylkeskommunen settes under statlig administrasjon gjennom opprettelsen av en tilsyns­nemnd. Den klare intensjonen bak disse bestemmelsene knyttet til betalingsproblemer er at kommunen eller fylkeskommunen i løpet av en begrenset tidsperiode skal kunne dekke alle sine forpliktelser. Dette gjøres bl.a. ved å fastsette reviderte økonomiplaner og årsbudsjett for kommunen eller fylkeskommunen. De ekstraordinære tiltakene vil ikke opphøre før kommunen eller fylkeskommunen er i stand til å dekke alle utestående krav, herunder forfalte renter på lån. Staten garanterer riktig nok ikke for kommunenes eller fylkeskommunenes økonomi men det er likevel grunn til å tro at staten vil bidra økonomisk dersom en kommune eller fylkeskommune er kommet i store økonomiske problemer, jf. at det vil være oppnevnt en tilsynsnemnd som sikrer en streng styring av pengebruken.

Forøvrig er kommuner og fylkeskommuner også pålagt å fastsette regler for sin finansforvaltning, både for forvaltning av låneporteføljen og for plasseringer av langsiktige og kortsiktige midler, uten at det tas for høy finansiell risiko og slik at kommunen kan dekke sine forpliktelser ved forfall.

Kommuners og fylkeskommuners økonomi og muligheter for skattlegging

Staten påvirker i stor grad kommunesektorens økonomi gjennom fastsettelse av inntektsrammer. Kommunene er videre pålagt å sette opp budsjetter og rullerende
4-årige økonomiplaner som er i reell balanse. Budsjett og økonomiplan sendes til departementet/fylkesmannen til orientering. Statens overføinger til kommunesektoren skjer hovedsaklig gjennom rammeoverføringer og andre overføringer. Innenfor disse rammene har kommunene og fylkeskommunene formelt sett, og til en viss grad reelt myndighet til å beslutte og innkreve skatter.

Når det gjelder inntektsskatt er det fastsatt maksimale skatteører for kommuner
(13,2 %) og fylkeskommuner (2,6 %). Ingen benytter anledningen til å sette skattøret under disse satsene.

Av andre skattekilder er eiendomsskatt den viktigste. Kommunene har en betydelig ubenyttet reserve gjennom retten til å innkreve eiendomsskatt, og man ser en økende vilje blant norske kommuner til benytte denne retten. Kommuner og fylkeskommuner fastsetter vann-/kloakk- og renovasjonsgebyrer, og beregner egenandeler for diverse helsetjenester. For gebyrer innen teknisk sektor er prinsippet at kostnader inkl. kalkulatoriske finanskostnader skal dekkes fullt ut.

I andre land vil man også se at eiendomsskatt og tilliggende avgifter er blant kommunenes viktigste skattekilder. Når Kredittilsynet skal vurdere dette spørsmålet nærmere, slik man har varslet i høringsnotatet, bør det i vurdering av norske kommuners evne til å skaffe seg egne inntekter, ses nærmere på hvilke vurderinger man har gjort i denne forbindelse i de land hvor utenlandske kommuner under dagens EU-regelverk vektes 0 %. Dette gjelder bl.a. danske og svenske kommuner. Det vil være uheldig dersom man legger til grunn en strengere forståelse av vilkårene i Norge enn det man gjør i andre land.

Konklusjon

Norske kommuner og fylkeskommuner er underlagt streng statlig kontroll og oppfølgning både på inntekts og utgiftssiden. Det internasjonale ratingbyrået Standard &Poor’s sier følgende om dette i sin rating av Kommunalbanken:

”Norway’s local-government sector is characterized by very strong credit quality, supported by low debt levels, a generous state grant and support system and close central government monitoring.”

Regelverket rundt oppfølgning av norske kommuners og fylkeskommuners økonomi, med spesiell fokus og overvåking av kommuner og fylkeskommuner som ikke oppfyller visse økonomiske kriteria – herunder betinget kontroll av låneopptak, er av en slik karakter at den finansielle risiko knyttet til fordringer på kommunal sektor må sies å ligge meget nær opp til en direkte risiko på den norske stat.

b) Vekting av fordringer på GIEK
Den statlige forvaltningsbedriften Garanti-instituttet for eksportkreditt (GIEK) har under gjeldende regelverk en risikovekt på 0 %. Kredittilsynet har i høringsnotatet ikke gitt sit syn på hvilken risikovekt GIEK skal gis under standardmetoden. Vi ber om at Kredittilsynet tilkjennegir sitt syn på dette spørsmålet så snart som mulig, da eventuelle endringer vil kunne få konsekvenser for virksomheten til GIEK og dermed finansieringen av norske bedrifters eksport av varer og tjenester.

FNH kan ikke se at innføringen av det nye kapitaldekningsregelverket bør tilsi at spørsmålet om vekting av GIEK under standardmetoden bør vurderes på en annen måte enn tidligere. Innføringen av kapitaldekningskrav for operasjonell risiko i det nye regelverket medfører indirekte at minstekravene til kapital for institusjoner som har fordringer på GIEK uansett vil øke noe i forhold til hva som er tilfelle under gjeldene regelverk.

c) Vekting av fordringer på utenlandske regionale og lokale myndigheter
Direktivforslaget åpner i Vedlegg VI, avsnitt 11 for at norske myndigheter kan tillate at norske institusjoner som benytter standardmetoden anvender de samme risikovekter som lokale institusjoner på fordringer på regionale eller lokale myndigheter i et annet medlemsland. Tilsvarende regel gjelder også på visse vilkår for fordringer på slike myndigheter i tredjeland. FNH antar at Kredittilsynet vil vurdere dette spørsmålet nærmere, i sammenheng med vurderingen som skal gjøres ift. vekting av norske kommuner og fylkeskommuner.

Vi viser til punkt 1 i brevet om prinsipper for gjennomføring. FNH vil finne det uheldig dersom norske myndigheter skulle velge å se bort fra de risikovurderinger som f.eks. danske og svenske myndigheter har gjort ift. risikoen for slike fordringer i eget land. De lokale tilsynsmyndighetene vil åpenbart være bedre kvalifisert til å vurdere risikoen knyttet til slike fordringer enn hjemlandsmyndigheten.

Uten at dette nasjonale valget blir gjennomført i Norge vil norske institusjoner som benytter standardmetoden ikke kunne prise lån til utenlandske regionale og lokale myndigheter konkurransemessig. Dette vil være en konkurransemessig ulempe for slike institusjoner. Ulempen kan sies å bli forsterket av at andre norske institusjoner som benytter internrating, i praksis kan legge til grunn risikovekter som reflekterer den faktiske risikoen slike fordringer representerer.

I lys av historien kan FNH ha forståelse for at Kredittilsynet i visse tilfeller vil kunne ha tilsynsmessige bekymringer knyttet til norske institusjoners ekspansjon i utlandet. Slik ekspansjon krever en god risikomessig forståelse for de produktene og de markedene man opererer innen. Etter FNHs syn vil det imidlertid være feil å legge en slik bekymring til grunn for innretningen av minstekravene for kapitaldekning. Det vil i praksis gjøre en slik ekspansjon, i dette tilfellet innenfor kreditt til regionale og lokale myndigheter, nærmest umulig gjennom de høye minstekravene i pilar 1, dvs. selv om det foretas på en forsvarlig måte. Etter vårt syn vil det være mer hensiktsmessig og målrettet dersom Kredittilsynet søker å ivareta de tilsynsmessige interessene knyttet til den aktuelle problemstilling gjennom identifisering av institusjoner hvor det er grunn til tilsynsmessig bekymring, og foreta særskilt oppfølging av disse, jf. det nye kapitaldekningsregelverkets pilar 2.

2.1.4  Fordringer sikret med pant i boligeiendom

a) Fordringer med pant i norsk bolig

Det vises til omtale i brevet pkt. 4.1 a)

b) Fordringer med pant i borettslag (fellesgjeld)

Kredittilsynet viser på side 11 i notatet til at direktivet vil inneholde fire vilkår for at lån skal kunne tilordnes risikovekten for boliglån. Tilsynet legger til grunn at det andre vilkåret ikke vil være oppfylt for lån til borettslag. Vilkåret er knyttet til at låntakers betalingsevne ikke i vesenlig grad skal avhenge av eiendommens kontantstrøm / verdi, men i stedet av låntakers evne til å tilbakebetale lånet fra andre kilder. Direktivet vil imidlertid åpne for at norske myndigheter kan se bort fra dette vilkåret for bolig­eiendom i Norge, forutsatt at de har dokumentasjon som viser at det er et velutviklet marked for boliger i Norge som over tid har hatt tapsrater som er tilstrekkelig lave til å forsvare en 35 % risikovekt.

FNH er kjent med at det fra Norske Boligbyggerlags Landsforbunds (NBBL) side stilles spørsmål ved Kredittilsynets foreløpige standpunkt om at boligbyggerlag ikke oppfyller det ovennevnte vilkåret. Det legges vekt på at borettslaget ikke har som formål å generere inntekter fra sin eiendom, men å tilby bolig til andelseiere og sørge for best mulig drift og forvaltning av disse boligene. Låntaker for gjelden er i realiteten alle andelseierne pga. solidar­ansvaret andelseierne i mellom. Andelseiernes, og dermed borettslagets, evne til å betjene gjelden overfor långiver er knyttet til andelseiernes inntekter. Gjeldsbetjeningsevnen til borettslaget er ikke avhengig av den formelle husleie/fellesutgift som borettslaget på et gitt tidspunkt krever inn fra sine andelseierne. Ved økte renteutgifter eller manglende betaling fra enkelte andelseiere, vil husleien bli justert tilsvarende av det enkelte borettslag. FNH ser at de spørsmål som NBBL stiller er et relevant spørsmål som krever en grundig vurdering fra myndighetens side.

Dersom Kredittilsynet etter en nærmere vurdering kommer til at fordringer på borettslag ikke oppfyller det ovennevnte vilkåret, mener FNH at vilkårene likevel er tilstede for bruk av en 35 % risikovekt for slike fordringer. Lån til borettslag med pant i lagets eiendom har en historikk som tilsier at vilkårene i direktivutkastets vedlegg VI, del 1 pkt. 46 bør anses oppfylt, dvs. krav om at det finnes bevis for at landet har et marked for slik boligeiendom som er velutviklet og som har eksistert i lang tid, med tapstall som kan forsvare en slik behandling.

FNH har tidligere innhentet tallmateriale fra to norske banker, DnB og BNbank, som viser at deres tap på utlån til borettslag har vært svært begrenset. Dette tallmaterialet har tidligere blitt oversendt Kredittilsynet som vedlegg til vårt brev av 06.05.04 (unntatt offentlighet).

Årsaken til det lave tapsnivået er, for det første, knyttet til den lave risikoen ved finansiering av boligeiendom. Borettslag omfatter i all hovedsak kun boligeiendom, jf. lov 06.06.2003 nr. 39 om burettslag (burettslagslova).

Det lave tapsnivået er, for det andre, knyttet til at selve borettslagformen har flere fordeler for långiver, som bidrar til å redusere risikoen for slike lån. Den formelle låntager for fellesgjelden er borettslaget. Borettslaget har på sin side et ansvar for å kreve inn forpliktelsene til de bakenforliggende og reelle skyldnerne (andelseierne). Borettslaget har panterett i alle andeler for felleskostnader, jf. burettslagslova § 5-20. Om en andelseier ikke oppfyller sine forpliktelser overfor borettslaget vil eventuell inndriving og tvangssalg av andelseiers leierett forestås av borettslaget uten at långiver berøres. Dersom det ikke er mulig å få inn ny andelseier, vil de øvrige andelseierne i praksis stå ansvarlig for den samlede fellesgjelden i forhold til borettslaget. Således innebærer borettslagsformen at andelseierne i realiteten er solidarisk ansvarlige for borettslagets forpliktelser overfor långiver. Det antas imidlertid å tilhøre sjeldenhetene at det ikke er mulig å få inn ny andelseier, men selv da er altså banken fortsatt godt sikret i og med de øvrige andelseieres ansvar for å dekke borettslagets fellesutgifter. Det vises også til at en stor andel av norske borettslag er tilknyttet en husleiegarantiordning, som bidrar til dekning av tap som borettslag lider ved mangelfull oppfyllelse av forpliktelser fra andelseiere.

Burettslagslova § 3-3 stiller for øvrig krav til forsvarlig drift av borettslag, som bl.a. innebærer at det ikke skal ”takast opp nye skyldnader eller delast ut midlar til andelseigarane dersom dette fører til at ein ikkje forsvarleg kan rekne med at lagsskyldnadene kan dekkjast gjennom kravet mot andelseigarane på dekning av felleskostnader”. Et annet forhold er at det i utgangspunktet bare er fysiske personer som kan være andelseiere og at disse kun kan eie én andel hver i borettslaget, jf. § 4-1. Sistnevnte bidrar til spredning av risikoen på ulike bakenforliggende skyldnere.

Til tross for at FNHs tallmateriale er begrenset til to bankers engasjementer, antas det, med bakgrunn i ovennevnte kvalitative forhold, at et bredere datagrunnlag ville ha vist at tapene knyttet til finansiering av fellesgjeld i borettslag generelt har vært svært lave i Norge. Det antas derfor at vilkåret for å benytte unntaksreglen er til stede for engasjementer i form av gjeld til borettslag sikret med pant i borettslagets eiendom (fellesgjeld).

c) Fordringer med pant i norske utleieboliger
Kredittilsyet skriver i høringsnotatet at det ovennevnte vilkåret i direktivet om at låntakers betalingsevne ikke i vesenlig grad skal avhenge av eiendommens kontantstrøm / verdi, ikke vil være oppfylt for ”bolig som utleid for øvrig (ut over lån til borettslag)”. FNH er enig i at dette vilkåret i stor grad vil ramme fordringer på eiendomsselskap med pant i dette selskapets leiegård med boliger. For enkeltstående boliger leid ut av privatpersoner, vil imidlertid vilkåret i mange tilfeller være oppfylt. FNH er på denne bakgrunn opptatt av at Kredittilsynet legger opp til å ta inn de aktuelle vilkårene i det nye norske regelverket, fremfor å innta bestemmelser i regelveket, eller i veiledning til regelverket, som fastslår at ”utleieboliger (ut over borettslag)” ikke oppfyller vilkårene for å kunne tas med i boliglånsporteføljen. Det bør kunne gjøres en konkret vurdering i den enkelte sak av om lån med pant i slike eiendommer oppfyller de vilkår som direktivet stiller opp.

d) Fordringer med pant i utenlandske borettslag og utleieboliger
Kredittilsynet skriver at dets vurderinger trekker i retning av å tillate bruk av andre lands vektingsbestemmelser for at lån med pant i boligeiendom som ikke oppfyller det andre hovedvilkåret i direktivet om at låntakers betalingsevne ikke i vesenlig grad skal avhenge av eiendommens kontantstrøm / verdi, men i stedet av låntakers evne til å tilbakebetale lånet fra andre kilder.

FNH støtter Kredittilsynets foreløpige vurderinger i dette spørsmålet. Vi viser for øvrig til vår omtale og vurderinger av tilsynsmessige og konkurransemessige forhold i relasjon til anerkjennelse av andre lands vektingsbestemmelser under pkt. 2.1.3 c) ovenfor og pkt. 2.1.4 b) nedenfor.

2.1.5  Lån med pant i næringseiendom

a) Lån med pant i norsk næringseiendom

Se pkt. 4.1. b) i brevet

b) Lån med pant i utenlandsk næringseiendom
Direktivutkastet åpner i vedlegg VI, del 1, avsnitt 54 og 57 for at norske myndigheter kan tillate at norske institusjoner benytter de vektingsregler som vertslandets myndigheter har fastsatt for fordringer med pant i næringseiendom beliggende i sitt eget land. Dette gjelder både der hovedvilkårene i direktivet er oppfylt og der det ene hovedvilkåret om låntakers betalingsevne ikke i vesenlig grad skal avhenge av eiendommens kontantstrøm / verdi, men hvor de to tilleggsvilkårene knyttet til tapshistorikk er oppfylt, jf. omtale i brevet pkt. 4.1 b).

Kredittilsynet skriver på side 13-14 i høringsnotatet at det ikke er ønskelig å åpne for bruk av vertslandets risikovekter. Dette begrunnes med at en slik åpning kan gi lavere kapitalkostnader forbundet med slik utlånsvirksomhet i utlandet enn i Norge. Kredittilsynet gir videre uttrykk for at norske banker må antas å ha bedre forutsetninger for å vurdere risikoen forbundet med slike engasjementer i Norge enn i utlandet.

FNH tviler sterkt på Kredittilsynets implisitte antagelser om at norske institusjoner, dersom norske myndigheter anerkjenner risikovurderingene til hjemlands­myndighetene, av denne grunn alene vil søke økte eksponering i fordringer med pant i utenlandsk næringseiendom. Institusjonene er vel kjent med at dette ikke åpner for rene ”arbitrasjemuligheter”. Fordringer med pant i utenlandsk næringseiendom representerer en ganske annerledes risiko enn tilsvarende fordringer i Norge. Risikoen er bl.a. avhengig av utviklingen i økonomien og næringslivet i det aktuelle land, rente, valutakurser, lokal panterett, konkursrett, lokal markedskunnskap, mv. Det vil for øvrig ikke være noe grunnlag for denne bekymringen dersom norske myndigheter åpner for bruk av 50 % risikovekt i standardmetoden for fordringer med pant i norsk næringseiendom, jf. omtalen av dette spørsmålet i brevet.

Vi vil ikke bestride Kredittilsynets generelle antagelse om det relative forholdet mellom norske institusjoners forutsetninger for å vurdere risikoen knyttet til fordringer med pant i næringseiendom i Norge og slike fordringer i utlandet. Dette må imidlertid være å anse som en generell betrakting, som ikke nødvendigvis omfatter alle institusjoner. En slik antagelse vil imidlertid også kunne gjøres gjeldende for de fleste, om ikke alle, eksponeringstyper. Å legge dette forhold til grunn for en regelverksavgjørelse synes således lite hensiktsmessig.

En manglende gjennomføring av den aktuelle bestemmelsen i direktivutkastet vil medføre at alle norske institusjoner som skal benytte standardmetoden blir avskåret fra å yte slik kreditt med lav risiko, da de ikke vil kunne operere med tilstrekkelig lave marginer i denne delen av dette markedet. Dersom en institusjon ut fra en strategisk vurdering likevel ønsker å ekspandere i slike markeder i utlandet, vil institusjonen bli henvist til å konkurrere om de mer risikofylte engasjementene, hvor risikovektingen ikke er til hinder for en konkurransemessig prising.

En annen uheldig konsekvens er at en norsk institusjon som vil ønske å overta en utenlandsk ­institusjon med betydelige eksponeringer innen næringseiendomskreditt, i et land hvor myndighetene benytter unntaksreglene i direktivutkastet, i praksis kan bli forhindret fra slik erverv. Årsaken er at anvendelsen av de norske reglene på konsolidert basis i et finanskonsern vil ødelegge en vesentlig del av den kommersielle begrunnelsen for en slik overtagelse. I slike tilfeller hvor man overtar en lokal institusjon, bør for øvrig den tilsynsmessige bekymringen knyttet til institusjonens kompetanse og metoder i forhold til risikovurdering i det lokale markedet vurderes annerledes. Regelverket vil tilsvarende kunne ødelegge for overtagelse av en institusjon med hovedkontor i et land, hvor myndighetene anerkjenner andre lands risikovekter, og hvor institusjonen eller dennes datterselskap(er) har betydelige eksponeringer i et tredjeland hvor unntaksreglene i direktivet er anvendt. Regelverket vil således kunne ha den konsekvens at det tar bort grunnleggende frihetsgrader for norske institusjoner i forhold til deres fremtidige strategiske utvikling.

I samsvar med de synspunkter vi har gitt uttrykk for andre steder i denne hørings­uttalelsen, bør de tilsynsmessige bekymringer som Kredittilsynet gir uttrykk for i dette spørsmålet, håndteres gjennom den tilsynsmessige oppfølgingen av enkeltinstitusjoner som har den aktuelle type eksponeringer. Ettersom kravene i direktivet til slike eksponeringer og til vurderinger fra myndighetene, tilsier at hjemstatens regelverk i utgangspunktet vil være forsvarlig, vil det være urimelig på generelt grunnlag å frata norske institusjoner markedsmessige muligheter til å påta seg lavrisiko­engasjementer innenfor dette utlånssegmentet i andre EØS-land.

2.2     Definisjon av personmarked 

Direktivutkastets artikkel 79 (2) inneholder regler om personmarkedsporteføljen. Fordringer i denne porteføljen kan vektes 75 % under standardmetoden. Vilkårene for at fordringer kan vektes etter disse reglene er knyttet til motpart (fysiske personer eller små og mellomstore enheter/bedrifter), porteføljens sammensetning (krav til risikodiversifisering) og grense for største engasjement (EUR 1 mill.). Kredittilsynet skriver i notatet at det vurderer å innføre strengere regler enn det som følger av direktivet både for porteføljens sammensetning og for største engasjement. Tilsynet vil også vurdere evt. andre måter å avgrense hva som kan regnes med i denne porteføljen.

FNH finner det viktig at man på dette området anlegger en fellesnordisk, eller om mulig en felleseuropeisk, tilnærming. Det norske markedet for slike fordringer har et stort innslag av aktører fra Norden, men også fra andre land i Europa. Det vil være svært uheldig dersom slike institusjoner kan konkurrere i det norske markedet basert på regler som medfører lavere kapitalkostnader for slike fordringer.

Etter FNHs syn bør tilnærmingen på dette området være basert på risikomessige hensyn. I utgangspunktet vil et skille på engasjementets størrelse være lite utsagnskraftig ut fra en risikomessig betraktning. At direktivutkastet likevel inneholder en øvre grense er forståelig. Vårt syn at et det ikke bør settes en lavere grense på største engasjement enn EUR 1 mill., selv om de fleste lån i norske institusjoner innenfor dette området vil ligge langt under denne eksponeringsgrensen. Fokuset bør i stedet være på porteføljens risikomessige egenskaper.

Kravet i direktivutkastet til personmarkedsporteføljens diversifikasjon er relativt rundt formulert. På denne bakgrunn kan vi se at det ut fra tilsynsmessige hensyn kan være ønskelig med en nærmere forståelse av vilkåret. FNH ber Kredittilsynet vurdere følgende to innfallsvinkler for å håndtere denne utfordringen. En mulighet å fastsette et regelverk i samsvar med EUs minstekrav og så følge opp den enkelte institusjons klassifisering av engasjementer gjennom tilsynsarbeidet. Det kan evt. utvikles en tilsynsmessige test for anvendelse på slike porteføljer for å måle om risikoen i porteføljen samlet sett har vært betydelig lavere enn summen risikoen knyttet til hvert engasjement isolert sett. Det andre alternativet er å fastsette ett eller flere kvantitative krav til porteføljens sammensetning. Under beskrivelsen av standardmetoden i Baselkomiteens dokument (Basel II) er det i definisjonen av personmarkedsporteføljen tatt inn et forslag til hvordan man kan ivareta kravet om diversifikasjon. Kravet er at ingen aggregert eksponering på en enkelt motpart skal utgjøre mer enn 0,2 % av den samlede personmarkedsporteføljen. FNH vil i utgangspunktet kunne være positiv til at et slikt krav blir stilt i standardmetoden, dersom det kan oppnås enighet om dette i Norden.

I direktivet stilles det krav om at eksponeringsgrensen på EUR 1 mill. skal gjelde for konsernets samlede eksponeringer på enkeltkunde og evt. tilknyttede kunder, så langt institusjonen kjenner til øvrige konsernselskapers eksponering. Kredittilsynet har så langt ikke gått nærmere inn på hvordan dette ”konsolideringskravet” bør gjennomføres i Norge. FNH er opptatt av at man i dette spørsmålet tillemper fornuftige og hensiktsmessige løsninger, som ivaretar hensynet til effektivitet i kredittprosessen, og regelverket for personopplysninger, mv.

3         Kredittrisiko – internratingmetoden (IRB)

3.1     Kvalifiseringskrav 

3.1.1  Erfaringskrav til ratingsystemet 
Kredittilsynet ønsker ikke på nåværende tidspunkt å gå nærmere inn på hva som ligger i kravet til at institusjoner som vil anvende internratingmetodene, skal ha benyttet ratingsystemer som i store trekk tilfredsstiller minstekravene til slike metoder over en viss periode. Det samme gjelder i forhold til kravet til institusjoner som skal benytte avansert internrating om at de skal ha foretatt estimering av og benyttet slike estimater, for de to parameterne tap gitt mislighold (LGD) og eksponering ved mislighold (EAD). Tilsynet ønsker å vurdere problemstillingen i lys av praksis i andre land, jf. kap. 5.1.2 i Kredittilsynets notat. Kredittilsynet gir imidlertid i notatets kap. 5.3.2 utrykk for sitt syn på hvor lang tidsperiode erfaringskravet skal være oppfylt.

FNH finner det noe paradoksalt at Kredittilsynet gir uttrykk for lengden på perioden, før man har tatt stilling til hvilket materielt innhold kravet skal ha. Etter vårt skjønn bør disse to spørsmålene ses i nær sammenheng.

Direktivutkastets krav om at erfaringsperioden skal være minst 3 år, kommer først til anvendelse for institusjoner som søker om godkjennelse fra 31.12.10. Det stiller ikke opp noen tidsmessige minstekrav til institusjoner som skal benytte internrating før denne tid, men overlater det til nasjonale myndigheter å vurdere hvilke krav som bør gjelde. Dette er i samsvar med regelverket i Basel II. Kredittilsynets foreløpige vurdering er at erfaringskravet i overgangsperioden frem til 31.12.10 skal være:

- For grunnleggende internrating: 2 år
- For avansert rating av personmarkedsporteføljen: 2 år
- For avansert rating av øvrige porteføljer: 3 år.

FNH er bekymret for at Kredittilsynets forslag til minste tidsmessige erfaringsperiode, sammen med en streng praktisering av erfaringskravets materielle innhold kan komme til å diskvalifisere institusjoner som etter en helhetsvurdering likevel vil være godt skikket til å benytte internrating for beregning av kapitalkravet. Vi ber derfor om at Kredittilsynet i overgangsperioden heller legger opp til et lavere minstekrav i det formelle regelverket, samtidig som man legger opp til en relativt streng forvaltnings­praksis der det kreves en god begrunnelse for hvorfor en kortere erfaringsperiode enn 3 år bør tillates. Dette vil åpne for en hensiktsmessig fleksibilitet.

Dersom norske myndigheter står fast på at minstekravet skal være 3 år for institusjoner som skal anvende avansert internrating, vil dette i praksis si at institusjoner som har til hensikt å anvende denne metoden fra 31.12.07, må oppfylle dette kravet fra utgangen av 2004. I lys av den svært korte periode som gjenstår frem til dette tidspunktet, er det i så fall av stor betydning at Kredittilsynet snarest tar stilling til det materielle innholdet av erfaringskravet og kommuniserer dette til næringen.

3.1.2  Styring og kontroll

a) Styrets oppgaver
Kredittilsynet skriver på side 16 i høringsnotatet, under pkt. 5.1.3, at styret skal godkjenne internratingsystemet og alle dets vesentlige forandringer. I tillegg skal styret ha grunnleggende kunnskaper om og kjennskap til systemet og dets integrasjon i bankens risikostyringssystem. De skal videre ha et aktivt forhold til internratingsystemet og institusjonens risikostyring.

FNH er opptatt av at ansvarsfordelingen mellom styret og ledelsen blir hensiktsmessig. Det vil være uheldig om styret formelt sett tvinges til å ta stilling til og godkjenne tekniske spørsmål, som krever en detaljkunnskap ut over det som det er rimelig at et styre i en finansinstitusjon besitter. Styret vil i slike tilfeller måtte basere sine godkjennelser på vurderinger foretatt av andre. Det fremstår da som mer hensiktsmessig at styret delegerer slike spørsmål til ledelsen, og heller fokuserer mer på sine kontrolloppgaver knyttet til kvaliteten i prosessene, kompetansen i miljøene som arbeider med internrating, bruken av internrating i institusjonen og dens resultater over tid.

FNH viser til at direktivutkastet åpner for at styret nedsetter en undergruppe i styret som gis særskilt ansvar for styrets arbeid med internratingsystemet. Vi ber om at Kredittilsynet vurderer nærmere om revisjonskomiteen i de styrer som har en slik komité, kan tillegges slike særskilte oppgaver. Det vil være en stor utfordring for en kredittinstitusjon dersom alle styremedlemmer skal ha en bakgrunn og kompetanse som setter dem i stand til å ivareta de oppgaver som er nevnt ovenfor.

b) Risikokontrollenheten

FNH kan ikke se at direktivutkastet tilsier at risikokontrollenheten skal rapportere direkte til styret, slik Kredittilsynet skriver i notatet. Det vil etter vårt syn heller ikke være hensiktsmessig. Rapporteringen fra denne enheten bør følge linjen, dvs. direkte adm. direktør eller til den ledende ansatte (direktør) som har ansvaret for enheten, jf. kravet om at enheten skal være organisatorisk underordnet adm. direktør eller annen ledende ansatt som er direkte underlagt adm. direktør.

Når det gjelder organiseringen av denne enheten i den enkelte institusjon vil vi oppfordre Kredittilsynet til å gå i en dialog med de institusjoner som har til hensikt å bruke internrating, for å drøfte deres tilnærming til problemstillingen. Ulike organisasjonsmodeller bør kunne godkjennes så lenge de ivaretar de baken­forliggende hensynene.

3.1.3     Parallellrapportering
FNH legger til grunn at parallellrapporteringen innebærer institusjonene dels skal rapportere etter gjeldende kapitaldekningsregler og dels etter reglene for internrating. For eksponeringsklasser hvor internrating ikke planlegges implementert pga. av at eksponeringene ikke er signifikante eller pga. at det er gitt permanente unntak for eksponeringsklassene i regelverket, legger vi til grunn at den nye standardmetoden skal benyttes i sistnevnte rapportering. For eksponeringsklasser hvor internrating er under utrulling, men ennå ikke er implementert, bør det kunne foretas rapportering etter gjeldende regelverk også i den internratingrapporteringen. Det vil etter vårt syn innebære unødige kostnader for institusjonene dersom de skal måtte utvikle nye rapporteringsverktøy for rapportering av disse eksponeringene etter standardmetoden i utrullingsperioden. Vi kan heller ikke se at det skulle være noen sterke tilsynsmessige grunner for å kreve rapportering av slike engasjementer etter standardmetoden i utrullingsperioden.

FNH har nylig blitt kjent med at det pågår arbeid i Committee for European Banking Supervisors med sikte på å lage et felles rammeverk for kapitaldekningsrapportering i EØS-området. Det vil være viktig for næringen å få en tidlig avklaring av hvilken holdning norske myndigheter har til å ta i bruk det felleseuropeiske rammeverket og om dette er tenkt tatt i bruk ifm. parallellrapporteringen. For at det skal bli god kvalitet på rapporteringen vil det være viktig at institusjonene på et tidlig tidspunkt gis nærmere informasjon om rapporteringsformat og krav til innhold i rapporteringen som skal benyttes i utrullingsperioden.

3.1.4  Validering 
a) Krav til valideringsprosess
Kredittilsynet gir i notatets pkt. 5.1.8 uttrykk for at det forventer at institusjonen på søknadstidspunktet har en kontinuerlig og godt fungerende prosess for validering og at institusjonen har bedrevet validering i hele perioden som banken gjør gjeldende ift. erfaringskravet.

FNH er opptatt av at Kredittilsynet i vurdering av de ovennevnte spørsmål tar hensyn til at det ved iverksettelsen av regelverket vil eksistere overgangsregler knyttet til erfaringskravet og kravene til datahistorikk. For institusjoner som er i en utviklings­fase kan valideringsarbeidet av naturlige årsaker ha en noe annen form og innhold enn for andre institusjoner som har benyttet internrating for interne formål over en lengre tid. Begrenset datahistorikk medfører også at det vil måtte opereres med noe større toleranserammer i valideringsarbeidet enn hva som bør være tilfelle når datagrunnlaget etter hvert blir større.

b) Krav til vurdering og godkjenning av valideringsarbeidet
Kredittilsynet skriver i pkt 5.1.8 at det vurderer å kreve at en egen og uavhengig komité nedsatt av ledelsen skal vurdere og godkjenne valideringsarbeidet. Arbeidet kan utføres av internrevisjonen, eller slik at personer fra internrevisjonen deltar i komiteen.

Etter vårt syn bør arbeidet med å etterprøve at valideringsarbeidet er godt utført overlates til internrevisjonen. Direktivutkastet stiller i vedlegg VII, del 4, pkt. 130, krav til at institusjoner som skal benytte internrating, har en internrevisjon. I tillegg stilles det krav til en årlig gjennomgang av internratingsystemene og bruken av disse. Det vil etter vårt syn være naturlig at internrevisjonen som ledd i sine oppgaver også foretar tester, vurderer og konkluderer på om valideringsprosessen er adekvat lagt opp og om resultatene fra valideringsprosessen er riktige. Dette kan evt. gjøres til del av den årlige gjennomgangen, jf. internkontrollforskriften. Resultatet av undersøkelsene rapporteres til styret og daglig ledelse, og de handlinger som er gjennomført bør dokumenteres. Dersom internrevisjonen skal utføre de aktuelle kontrolloppgavene, bør det imidlertid være klart at arbeidet skal ha tilbakeskuende karakter, fremfor at internrevisjonen aktivt skal gå innå godkjenne konkret arbeid som utføres andre steder i organisasjonen, jf. hva som er internrevisjonens stilling i finansinstitusjoner.

c) Krav til hvem som skal utføre valideringsarbeidet
Kredittilsynet vurderer å kreve at valideringsarbeidet skal gjennomføres av et team som ikke bare består av personer fra risikokontrollenheten, jf. pkt 5.1.8. Vi kan ha forståelse for at Kredittilsynet vil kreve at valideringsarbeidet foretas av en gruppe som også består av andre personer enn personer fra risikokontrollenheten (som forutsettes å ha ansvar for utvikling av systemet). Det vil her være naturlig med deltakere fra bl.a. andre staber og fra linjen. FNH finner det imidlertid lite ønskelig at Kredittilsynet fastsetter detaljerte regler på dette området. Det bør være opp til den enkelte institusjon å finne en hensiktsmessig organisering av valideringsarbeidet som ivaretar et krav om at det i arbeidet også skal delta en eller flere personer som ikke er ansvarlig for utvikling og bruk av internratingsystemet. En vurdering av den enkelte institusjons tilpasning til dette kravet kan gjøres til del av søknaden for bruk av internrating.

Når det gjelder internrevisjonens eventuelle deltagelse i valideringsarbeidet, legger vi til grunn at det vil være prinsipielt uheldig dersom internrevisjonen skulle utføre valideringsarbeidet alene, jf. internrevisjonens rolle i forhold til kontroll med validerings­arbeidet. Hvorvidt internrevisjonen også kan eller bør delta med en person i en valideringskomité, bør bestemmes av den enkelte institusjon og internrevisjon.

3.2.    Nasjonale valg

3.2.1  Implementering av IRB og unntaksordninger 

a) Implementering av internrating

Denne delen av Kredittilsynets høringsnotat er kommentert i pkt. 4.4 i høringsbrevet.

b) Permanent unntak for eksponeringer på stater og institusjoner

FNH støtter Kredittilsynets intensjon om å legge opp til gjennomføring i Norge av unntaksreglene i direktivutkastets artikkel 89 (1), pkt. (a) og (b). Bestemmelsene gir institusjoner som benytter internrating mulighet til å risikovekte fordringer på stater og institusjoner etter standardmetoden, dersom antallet slike fordringer er begrenset og det anses å representere en urimelig byrde for institusjonene å utvikle internratingmetoder for disse fordringsklassene.

Kredittilsynet skriver øverst på side 23 i notatet at det vil ”forvente at institusjoner som tillates å beregne kapitalkravet etter standardmetoden, men som anvender seg av et IRB-system internt for institusjoner og/eller stater, skal risikoklassifisere engasjementene.” Vi er litt usikre på hva som menes med ordet risikoklassifisere. Tenker Kredittilsynet på at man for interne formål skal foreta slik risikoklassifisering? Eller tenker man på at institusjonen, selv om den opprinnelig har tillatelse til å benytte standardmetoden, likevel skal rapportere etter internratingmetoden dersom den har systemer og metoder for dette?

Kredittilsynet skriver at det vurderer å innføre en øvre grense på antall statseksponeringer og institusjonseksponeringer som en institusjon skal kunne ha og likevel anvende standardmetoden. Det vises til at enkelte EU-land vurderer å innføre en slik grense. FNHs syn er at en slik grense vil ha noe en noe tilfeldig effekt og være lite målrettet. Etter vårt syn bør det ikke være noe sterkt behov for å fastsette av en eksplisitt tallmessig grense for disse typene eksponeringer, dvs. i tillegg til direktivets vilkår. Det bør heller gjøres en konkret vurdering av hvor forsvarlig det vil være å tillate den enkelte institusjon, på permanent basis, å anvende standardmetoden for slike eksponeringer, bl.a. ut fra institusjonens kredittpraksis. Det kan evt. settes et tak for hvor stor del av risikovektet beregningsgrunnlag som til sammen kan beregnes etter standardmetoden på permanent og tidsbegrenset basis, noe Kredittilsynet foreslår lengre ned i sitt høringsnotat.

Når det gjelder statseksponeringer er det viktig å ta hensyn til at det vil være god tilgang på ekstern rating, noe som gjør at kapitalkravene under standardmetoden for denne eksponeringsklassen blir rimelig risikofølsom. En bedre intern ratingmetode for denne eksponeringsklassen kan være tidkrevende og utfordrende å utvikle, selv for større institusjoner.

FNH ber om at norske myndigheter søker å etablere en felles praksis med de andre nordiske myndigheten på dette området. Vi kan ikke se at innføringen av en grense knyttet til antall eksponeringer mot stat og institusjoner er forslått av svenske myndigheter.

c) Permanent unntak for eksponeringer på stat, kommuner og fylkeskommuner i hjemlandet
Direktivutkastets artikkel 89 (1), pkt. (d) åpner for permanent unntak for fordringer på staten i institusjonenes hjemland, forutsatt at staten kvalifiserer for 0 % vekting under standardmetoden. Bestemmelsen åpner også for unntak for regionale og lokale myndigheter i hjemlandet, forutsatt at det ikke er noen forskjell i risikoen mellom staten og de regionale og lokale myndighetene på grunn av spesifikke offentlige ordninger. Vilkårene for anvendelse av denne bestemmelsen er ikke like med foregående bestemmelse. Det stilles ikke krav til at antallet eksponeringer må være begrenset , eller til at det å utvikle internratingsystemer for eksponeringene vil være urimelig byrdefullt.

Kredittilsynet synes i notatet kun å omtale reglen om unntak for kommuner og fylkeskommuner. For disse eksponeringene viser tilsynet til at det vil utrede nærmere om vilkåret som stilles til eksponeringer på norske kommuner og fylkeskommuner kan anses oppfylt. Vi vil for vår del vise til omtale av fordringer på kommuner og fylkeskommuner under standardmetoden, jf. pkt. 2.1.3 ovenfor og pkt. 4.2 i brevet. Etter vårt syn bør vilkåret i artikkel 89 (1) pkt. (d) om at det eksisterer spesifikke offentlige ordninger som gjør at risikoen på kommuner og fylkeskommuner er tilsvarende risikoen på staten, anses oppfylt. I omtalen under pkt. 2.1.3 ovenfor har vi redegjort for de ordninger som er nedfelt i Kommuneloven som skal forebygge at kommuner og fylkeskommuner får betalingsproblemer, og som anviser hvorledes kommuner og fylkeskommuner skal komme ut av en situasjon med betalingsstans uten å påføre kreditorer tap.

Kredittilsynet skriver i fjerde avsnitt s. 23 at det ”antar at mengden misligholdsdata på norske kommuner og fylkeskommuner kan gjøre det vanskelig å estimere risikoparametre (PD, LGD og EAD) innenfor kravene i direktivforslagene.”FNH antar at for institusjoner som ikke selv har tilstrekkelig data, vil det finnes tilgang til eksterne data som kan legges til grunn for å etablere internratingmetoder. Det faktum at man må svært langt tilbake i tid for å finne tapshendelser, representerer en utfordring i forhold til modell- og valideringsarbeidet, men kan ikke i seg selv diskvalifisere institusjoner fra å benytte internrating for slike eksponeringer. Tilsvarende utfordringer vil man også stå ovenfor i forhold til andre eksponeringsklasser med lav risiko, f.eks. stat og institusjoner.

FNH ber Kredittilsynet legge opp til å tillate at institusjoner som benytter internrating på permanent basis kan risikovekte eksponeringer på norsk stat etter standardmetoden. For norske institusjoner som kun har statseksponeringer på den norske stat, vil det være lite formålstjenlig å utvikle en egen internratingmetode for statseksponeringer. Vi ber Kredittilsynet i tillegg vurdere om slike eksponeringer kan unntas fra den 15 % grense som foreslås for eksponeringer som kan beregnes etter standardmetoden. Det er ingen risikomessige hensyn som taler for at fordringer på den norske stat ikke kan risikovektes 0 % også for institusjoner som benytter internrating. Etter vårt syn bør grensen på 15 % relateres til fordringer hvor benyttelse av standardmetoden vil representere en betydelig mindre risikofølsom beregningsmetode enn internratingmetoden.

d) Unntak for eksponeringer i ikke-signifikante forretningsområder og eksponeringsklasser
Direktivutkastet artikkel 89 (1), pkt. (c) åpner for permanent unntak for eksponeringer i ikke-signifikante forretningsområder og for eksponeringsklasser som ikke er vesentlige i størrelse og risikoprofil. Kredittilsynet legger opp til at slike eksponeringer kan beregnes etter standardmetoden, men vil ikke at det skal gis permanent unntak. Kredittilsynet foreslår også en øvre grense på 15 % av risikovektet beregningsgrunnlag for alle eksponeringsklasser som unntas fra internratingmetoden.

FNH vil foreslå at Kredittilsynet legger opp til å beholde muligheten for å gi perma­nente unntak for svært begrensede eksponeringsklasser, dvs. i tillegg til eksponering på stat, kommuner og fylkeskommuner, og institusjoner, jf. ovenfor. Vi har forståelse for at det ikke vil være tilfredsstillende for tilsynsmyndigheten at institusjoner på permanent basis tilpasser seg tett opp mot den foreslåtte grensen på 15 %. På den annen side vil institusjonene i sine porteføljer kunne ha svært begrensede eksponeringsklasser som de ikke vil være i stand til lage internratingmetoder for, noe også Kredittilsynet viser forståelse for på s. 24, første avsnitt, i høringsnotatet. Det vil være lite hensiktsmessig at institusjonene gjentatte ganger skal måtte søke om tidsbegrensede tillatelser for bruk av standardmetoden for slike begrensede eksponeringsklasser. Det vil være mer hensiktsmessig at Kredittilsynet vurderer omfanget av slike eksponer­ings­klasser, som ledd i den tilsynsmessige oppfølging av enkeltinstitusjoner. Dersom en institusjon øker volumet av slike eksponeringsklasser vesentlig over tid, bør tilsynet vurdere å gi pålegg om utvikling av interne ratingmetoder, evt. ande hensiktsmessige tiltak.

FNH støtter at grensen på 15 % bør beregnes basert på risikovektene under standardmetoden. Alternativet ville være å basere beregningen på antagelser om hva risikovektene ville vært under internratingmetoden. Etter vårt syn vil den sistnevnte metoden inneholde for mange skjønnsmessige elementer og således kunne være unødig ressurskrevende å håndtere både for institusjonene og tilsynsmyndigheten.

e) Unntaksregler for aksjer

Direktivutkastet har i artikkel 89 (2) valgt å definere nærmere hva som skal anses å være signifikant størrelse på eksponeringsklassen aksjer, jf. artikkel 89 (1) pkt. (c) om unntak for ikke-signifikante eksponeringsklasser. Kredittilsynet legger opp til å gjennomføre disse grensene fra direktivet i det norske regelverket. FNH legger til grunn at grensen på 10 % av ansvarlig kapital, eller 5 % ved aksjer i 10 eller færre selkaper, ikke gjelder ift. aksjer i datterselskaper og i tilknyttede selskaper som skal konsolideres ved beregning av kapitaldekning på konsernnivå.

Norske kreditt­institusjoner har ingen tradisjon for å foreta betydelige langsiktige plasseringer i aksjer ut fra rene finansielle formål, slik man har i enkelte andre land. De aksjer som man har utenom handels­porteføljen, er stort sett posisjoner man har ut fra strategiske hensyn, dvs. i tilknyttede selskaper og evt. i andre institusjoner. I tillegg kommer aksjer som institusjoner kommer i besittelse av som følge av misligholdte kredittengasjementer. Grunnlaget for å utvikle egne internratingmetoder for slike eksponeringer vil derfor være begrenset for de fleste institusjoner.

Direktivet sier ikke noe eksplisitt om på hvilket nivå i et finanskonsern grensene kommer til anvendelse. Kredittilsynet skriver at dets vurderinger trekker i retning av at grensen ikke bare skal gjelde på gruppenivå, men også på delkonsolidert nivå og på selskapsnivå. FNH er kjent med at svenske myndigheter legger opp til å anvende den aktuelle grensen kun på gruppenivå. Etter vårt syn vil det sistnevnte være det mest hensiktsmessige. Dersom det skal gjøres en slik test på alle nivåer i finanskonsern, vil det kunne føre til en uhensiktsmessig tilpasning av hvilke selskaper i finanskonsern som har eierskapet til ulike aksjeposter. Det vil være lite heldig at kapitaldeknings­regelverkets utforming skal ha stor innflytelse over hvor slikt eierskap plasseres i finanskonsern. Vi kan heller ikke se at det eksisterer sterke tilsynsmessige hensyn, som ikke kan håndteres på andre måter, som tilsier at det aktuelle vilkåret bør være oppfylt på alle nivå i et finanskonsern.

f) Unntaksregler for løpetid

Grunnleggende internrating
Gjenværende løpetid er et parameter i beregningen av kapitalkravet under metodene for internrating. Direktivutkastet gir nasjonalstatene rett til å kreve bruk av faktisk gjenstående løpetid (innenfor intervallet 1-5 år) i stedet for bruk av implisitt gjenstående løpetid (2,5 år) for alle vanlige kreditteksponeringer. Kredittilsynet har ikke til hensikt å implementere denne bestemmelsen. Samtidig vil Kredittilsynet heller ikke tillate institusjoner som benytter grunnleggende internrating, å benytte faktisk løpetid.

FNH støtter Kredittilsynets konklusjon i dette spørsmålet. Vi viser til FNHs tidligere merknader til dette spørsmålet i brev av 06.05.04, pkt. 3 c), hvor vi skrev:

”FNHs syn er at bruk av effektiv løpetid hører hjemme i den avanserte metoden, som er ment å være mest risikofølsom. I forhold til standardmetoden representerer den grunnleggende metoden et stort skritt i retning av bedre risikomåling og styring, selv uten bruk av effektiv løpetid. Fra Baselkomiteens og EUs side er denne metoden ment å være relativt enkel å ta i bruk ved at det kun er ett parameter som skal beregnes. Inkludering av effektiv løpetid i beregningene stiller betydelig økte krav til systemer og rutiner. Etter vårt syn er det ønskelig at den grunnleggende metoden blir tilgjengelig for flest mulig banker i Norge. Dette gjøres best ved at terskelen for å ta i bruk denne metoden følger hovedreglen i EUs regelverk på dette området.

Det bør også tas i betrakting at det fra Baselkomiteen og EUs side er lagt inn sikkerhetsmarginer i de tall for LGD som skal benyttes under den grunnleggende metoden for internrating. Regelverket og det kapitalkrav som fremkommer under den grunnleggende metoden bør derfor ses i sammenheng.

Et annet forhold som også taler i samme retning er den praksis svenske myndigheter har lagt opp til. De vil ikke kreve bruk av effektiv løpetid under den grunnleggende metoden for internrating, ei heller vil de tillate bruk av slik løpetid for de institusjoner som frivillig vil ønske å benytte dette under denne metoden av konkurransemessige hensyn. Dersom norske myndigheter skulle kreve bruk av effektiv løpetid, vil filialer av svenske institusjoner i Norge, og filialer fra andre land hvor man følger hovedreglen i EUs regelverk, få konkurransemessige fordeler i det norske markedet for lån med løpetid på 2,5 år eller lengre. Følsomheten i kapitalkravet for løpetidsfaktoren er betydelig.”

Avansert internrating
Hovedregelen i direktivutkastet er at institusjoner som skal benytte avansert rating må benytte faktisk gjenstående løpetid (1-5 år) i beregningen av kapitalkravet. Dette gjør beregningen av kapitalkravet mer risikofølsomt. Utkastet inneholder imidlertid en rett for nasjonalstatene til å unnta eksponeringer på bedrifter i EU med omsetning under EUR 500 mill. fra dette kravet. Kredittilsynet har heller ikke til hensikt å implementere denne bestemmelsen.

FNH har forståelse for at Kredittilsynet ønsker at den avanserte internratingmetoden skal være mest mulig risikofølsom, og at tilsynet dermed ikke vil foreslå anvendelse av det ovennevnte unntaket i direktivet. FNH vil imidlertid be Kredittilsynet vurdere spørsmålet på nytt dersom det skulle vise seg at dette unntaket i stor grad blir gjennomført i andre EØS-stater. I så fall kan det bli vanskelig for norske institusjoner å konkurrere med utenlandske institusjoner om langsiktige lån til bedriftsmarkedet i Norge og i resten av EØS-området.

3.2.2     Overgangsordninger og tidsbegrensede bestemmelser 

a) Definisjon av mislighold

FNH deler Kredittilsynets vurdering om at det for eksponeringer i Norge vil være riktig å kreve at de skal anses misligholdt dersom de ikke er betjent etter 90 dager fra forfall. Vi støtter Kredittilsynets vurdering om at det bør tillates at grensen for mislighold kan praktiseres annerledes ift. eksponeringer i andre land, slik direktivutkastet åpner for.

Kredittilsynet viser til at begrepet ”unlikely to pay”, som inngår i definisjonen av mislighold i det nye regelverket inneholder flere forhold som må avklares nærmere. Tilsynet ber høringsinstansene om evt. synspunkter på dette begrepet. Etter FNHs syn samsvarer definisjonen av mislighold i direktivutkastet i all hovedsak med defini­sjonen av tapsutsatte engasjementer i § 4 i gjeldende tapsforskrift. Tapsfor­skriften vil imidlertid bli erstattet av ny forskrift om regnskapsmessig behandling av utlån og garantier. I denne forskriften skal nedskrivninger knyttet til enkelteksponeringer baseres på objektive indikasjoner for verdifall som følge av svekket kredittverdighet. Det stilles vilkår om at institusjonen må kunne estimere tapet med pålitelighet for at det skal kunne foreta tapsføring. Verdifall er i forskriften knyttet til en liste med tapshendelser (ikke uttømmende), som avviker på noen punkter fra gjeldende forskrift. Et potensielt viktig avvik er at den nye forskriften anser ethvert ”betalingsmislighold eller andre vesentlige kontraktsbrudd” å være en tapshendelse, uavhengig av hvor mange dager etter forfall forpliktelsene er misligholdt. FNH antar at vilkåret om at tap først skal beregnes når hendelsen medfører en reduksjon i fordringens fremtidige kontantstrøm som kan estimeres med pålitelighet, tilsier at praksis ikke blir ulik den man har i dag.

Etter FNHs syn vil en klar kobling av misligholdsdefinisjonen i kapitaldeknings­regelverket til regnskapsreglene for utlån mv. ha store praktiske fordeler, ved at man kan benytte samme registrering av tapshendelser. Dette bør derfor være utgangspunktet for arbeidet med misligholdsdefinisjonen i kapitaldekningsregelverket. På den annen side er vi noe bekymret for at formålet og de bakenforliggende hensynene som regnskapsregelverket og kapitaldekningsregelverket bygger på, er forskjellige. En absolutt kobling av misligholdsdefinisjonen i kapitaldeknings­regelverket til regnskapsregelverket kan derfor vise seg å ha noen ulemper. I og med at den nye forskriften om regnskapsmessig behandling av utlån og garantier ennå ikke har kommet til anvendelse og praktiseringen av den trolig vil bli basert på både nasjonale og internasjonale forhold, bør man legge opp til en evaluering av spørsmålet før det formelle kapitaldeknings­regelveket fastsettes i Norge. Vi vil også i dette spørsmålet be om at Kredittilsynet ser hen til hvorledes man vil praktisere disse to regelverkene i våre naboland. Det vil være uheldig dersom det blir store forskjeller mellom nordiske institusjoner i hvorledes man registrerer mislighold i kapitaldekningssammenheng.

Den usikkerhet som har oppstått ved at regnskapsregelverket er under endring, samtidig som kapitaldeknings­regelverket er i ferd med å bli gjennomført i norsk rett, tilsier at Kredittilsynet utviser et romslig skjønn ved vurdering av om institusjonenes misligholdsdata samsvarer med definisjonen av mislighold i direktivet.

b)Erfaringskravet til ratingsystemet
Se omtale under pkt. 2.1.1 ovenfor.

c) Krav til datahistorikk (grunnleggende internrating og internrating av 
 personmarked)

Hovedreglen i direktivutkastet er at institusjonenes ratingsystemer skal være basert på tidsserier med minst 5 års historikk. Direktivutkastet åpner imidlertid som en over­gangs­ordning, for at nasjonale myndigheter kan akseptere kortere tidsserier enn 5 år for beregning av PD, og for beregning av PD, LGD og EAD for personmarkeds-porteføljen. I perioden frem til 31.12.07 overlater direktivutkastet det til nasjonale myndigheter å fastsette hvilket krav til data som skal gjelde. Fra dette tidspunktet krever direktivutkastet at tidsseriene skal være på minst 2 år, økende med ett år for hvert år frem til 31.12.10. Kredittilsynet legger opp til å gjennomføre denne overgangsreglen på følgende måte:

- Fra 31.12.06 til 30.12.07 – krav til minst 2 års tidsserier

- Fra 31.12.07 til 30.12.08 – krav til minst 3 års tidsserier

økende med ett år for hvert år frem til 31.12.09.

FNH registrerer at Kredittilsynet legger opp at datakravene for norske institusjoner skal være noe strengere enn hva EUs overgangsregler tillater, dvs. et tillegg på 1 år fra og med 31.12.07. Vi kan ikke se at Kredittilsynet har gått nærmere inn på hvorfor dette er nødvendig. Dette vil gjøre det vanskeligere for norske institusjoner å kvalifisere seg for bruk av internrating, enn for institusjoner i en del andre land innen EØS-området. Etter FNHs syn vil realitetene knyttet til om en institusjon har tidsserier på 2 eller 3 år i praksis bety forholdsvis lite for utviklingen av de interne metodene. Såpass korte tidsserier vil alene ikke kunne gi grunnlag for utsagnskraftige modeller. Det vil derfor uansett være behov for kompletterende analyser, i tillegg til at disse forholdene vil måtte bli vurdert i relasjon til pilar 2 i det nye regelverket. Av hensyn til å oppmutre flest mulig institusjoner til å ta i bruk de mer risikofølsomme beregnings­metodene for minstekravet til kapitaldekning, bør Kredittilsynet etter FNHs syn redusere datakravene fra 31.12.07 med ett år.

3.2.3  Andre nasjonale valg - lån med pant i eiendom (grunnleggende internrating)
a) Fordringer med pant i norske borettslag

FNH viser til synspunktene fremført under standardmetoden, tatt inn i pkt 2.1.4 b) ovenfor. Disse synspunktene er like relevante for behandlingen av slike fordringer under den grunnleggende internratingmetoden, i og med at vilkårene for anerkjennelse av pantet er de samme. Som det fremkommer i våre merknader ovenfor bør pant i borettslags eiendom, etter vårt syn, generelt likestilles med pant i annen boligeiendom.

Bruk av internrating aktualiserer en tilleggsproblemstilling. Dersom Kredittilsynet, i samsvar med FNHs syn, kommer frem til at fordringer på borettslag med pant i lagets eiendom oppfyller direktivets vilkår for behandling som boliglån under standardmetoden, må det tas stilling til hvilken portefølje slike fordringer kan inngå i under metodene for internrating. I notatet på side 27 heter det at Kredittilsynet legger opp til samme avgrensing av boligbegrepet under internratingmetodene som i standardmetoden. Dette kan forstås slik at dersom lån til borettslag kan inngå i boliglånsporteføljen i standardmetoden, vil de også kunne inngå i personmarkedsporteføljens underportefølje for boliglån, forutsatt at de øvrige vilkårene for behandling i personmarkedsporteføljen er oppfylt, jf. direktivutkastets artikkel 86 (4). FNH finner ikke dette urimelig ut fra risikomessige betraktinger.

b) Fordringer med pant i utenlandske borettslag og utleieboliger

Kredittilsynet har til hensikt å anerkjenne andre lands regler for pant i borettslag og utleieboliger. FNH støtter Kredittilsynets standpunkt, jf. vår omtale av tilsynsmessige og konkurransemessige forhold i relasjon til anerkjennelse av andre lands vektingsbestemmelser i pkt. 2.1.3 c) og pkt. 2.1.5 b) ovenfor.

c) Fordringer med pant i næringseiendom i Norge og utlandet

FNH legger til grunn at institusjoner som anvender grunnleggende internrating vil kunne ta hensyn til pant i næringseiendom, dersom vilkårene i vedlegg VIII, del 1, pkt. 13 i direktivutkastet er oppfylt. Dette følger av direktivets hovedregler. Vi viser for øvrig til våre kommentarer i høringsbrevet pkt. 4.1. c) vedrørende unntaks­bestem­mel­sen i direktivutkastets vedlegg VIII, del 1, pkt. 17. Det vises også til omtale i pkt. 2.1.5 b) ovenfor om pant i næringseiendom i andre EØS-land. De forhold som er beskrevet der er også relevante i forhold til regelverket for institusjoner som benytter grunn­leggende internrating, jf. bestemmelsen i direktivutkastets vedlegg VIII, del 1, pkt. 19.

3.3     Definisjoner og tekniske problemstillinger 

3.3.1  Personmarked

Personmarkedsporteføljen under metoden for internrating skiller seg fra standardmetoden ved at boliglån inngår under metoden for internrating. Det antas at dette er begrunnelsen for at eksponeringsgrensen for største engasjement på EUR
1 mill. ikke kommer til anvendelse på eksponeringer på fysiske personer under internratingmetoden. Når det gjelder de øvrige kvalifiseringskriteriene er det under metoden for internrating tatt inn tilleggskriterier knyttet til den risikomessige håndteringen av engasjementene, jf. artikkel 86 (4).

Kredittilsynet ber om merknader på hvilke faktorer tilsynet bør vektlegge i vurderingen av om personmarkedsporteføljen er tilstrekkelig diversifisert, og om slike faktorer bør forskriftsfestet.

Etter FNHs vurdering vil en praktisering av direktivets vilkår sikre en god diversifisering av personmarkedsporteføljen uten at det fastsettes ytterligere vilkår. Kravene til at institusjonene skal behandle slike engasjementer på lik måte og konsistent over tid, uavhengig om debitor er en fysisk person eller en liten eller mellomstor bedrift, samt at de ikke skal underlegges en behandling som er lik med den individuelle behandling som vil være tilfelle for fordringsklassen bedrifts­eksponeringer, innebærer at definisjonen av denne porteføljen er vesentlig strammere under internratingmetoden enn under standardmetoden.

Vi viser til omtalen under standardmetoden, jf. pkt. 1.2.1 ovenfor. I samsvar med det vi har skrevet der, vil det ha svært uheldige konkurransemessige konsekvenser dersom norske myndigheter velger å innføre spesielle norske tilleggskrav til personmarkeds­porteføljen. Slike tilleggskrav bør i det minste søkes harmonisert på nordisk plan. Dersom dette ikke er mulig, bør eventuelle tilsynsmessige bekymringer håndteres gjennom tilsynsarbeidet og ikke gjennom fastsettelse av strengere minstekrav.

3.3.2  Oppdeling på risikovektkurver - personmarkedsporteføljen

FNH støtter Kredittilsynet i at det er viktig å legge opp til en lik praksis på dette området i Europa. Vi vil for vår del også understreke det særskilte behovet for en nordisk harmonisering, sett i lys av konkurranseforholdene i Norge og Norden for øvrig.

a) Oppdeling av boliglån

Kredittilsynet skriver at det ikke fremgår entydig av direktivutkastet hvorledes boliglån skal behandles. I påvente av nærmere informasjon om hvordan dette vil bli gjort i EØS-området vurderer tilsynet flere alternativer. En mulighet er å dele opp eksponeringen i to deler, dvs. en del som anses sikret (basert på belåningsgrad) og en del som anses usikret. De to delene tillegges hver sin portefølje – boligeiendom og øvrig personmarked. Alternativet er å la estimatet for tap gitt mislighold (LGD) reflektere graden av sikkerhet for hele lånet, slik at hele lånet kan tilordes boligeiendomsporteføljen.

FNH vil anbefale at Kredittilsynet inntil videre ikke foreskriver en oppdeling av boliglån. Den enkelte institusjon bør i utgangspunktet selv få utvikle kriterier for hva som skal regnes til boligeiendoms­porteføljen og øvrig personmarkedsportefølje. Et pålegg om oppdeling vil gjøre at institusjoner som har kommet langt i arbeidet med interne modeller, må endre på sine metoder. Dette vil bl.a. skape problemer for deres utvikling og for valideringen av de interne metodene. Det vil også kunne føre til at man pålegger institusjoner bruk av en metode som institusjonene selv ikke mener er den beste for å reflektere risikoen i eksponeringene. Et resultat vil også være at deler av pantet ikke kan telle med i beregningen, hvilket vil være uheldig i denne den mest risikofølsomme beregningsmetoden.

b) Oppdeling av lån med lån med flere typer sikkerheter ut over eiendom

FNH ber om at også dette spørsmålet vurderes nærmere basert på tilsynspraksis i Norden.

3.4     Bedriftsmarked

3.4.1  Spesialisert långivning (SL)

Kredittilsynet skriver i høringsnotatet at det vil kreve at institusjonene har interne rutiner for identifisering av SL-engasjementer, samt rutiner for hvilke av disse som skal behandles i en IRB-metode og hvilke som skal behandles i den sjablonmessige metoden (”supervisory slotting”). Tilsynet ber om innspill på i hvilken grad det er mulig ved hjelp av direktivforslagets definisjon av SL-engasjementer å foreta en entydig identifikasjon av slike engasjementer, og eventuelt hvilke problemer som oppstår og bør avklares.

SL-eksponeringer er definert i artikkel 86 (6) i direktivutkastet. Det fremgår der at slike eksponeringer har tre særtrekk, som allemå være tilstede:

”(a) Eksponering er mot en enhet som er spesielt opprettet for å finansiere og/eller for drift av fysisk aktiva.

(b)  De kontraktsmessige forhold gir lånegiver en substansiell grad av kontroll over aktivaene og inntekten som de genererer”.

(c)  Den primære kilden til tilbakebetaling av forpliktelsen er inntekten som aktivaene genererer, og ikke den uavhengige kapasiteten til et bredere kommersielt selskap”.

Etter FNH syn gir direktivutkastet ikke tilstrekkelig klare holdepunkter for hvorledes SL-begrepet skal forstås. Det er uklart om direktivutkastet viderefører den forståelse av spesialisert långivning som Baselkomiteen synes å ha lagt til grunn i sitt slutt­dokument fra i sommer (Basel II). De generelle kriteriene fra Basel II er skrevet om i direktiv­­utkastet og utkastet omtaler ikke de fem underkategoriene av
SL-eksponeringer. Direktivet inneholder heller ikke en beskrivelse av vilkårene for risikovekting etter sjablonmetoden, men overlater det til nasjonale myndigheter å fastsette disse. Etter FNHs syn er det sterkt behov for at Committee of European Banking Supervisors (CEBS), hvor Kredittilsynet er medlem, etablerer en nærmere forståelse av begrepet som sikrer en lik praktisering innen EØS-området. En lik praksis på dette området vil kunne ha stor betydning for verdipapirmarkedets forståelse av institusjonens virksomhet, jf. at begrepet spesialisert långivning kan gi inntrykk av at virksomheten har høy risiko. Det vil i denne sammenheng være sentralt å få klargjort om man skal legge til grunn en annen forståelse av begrepet enn det som fremkommer i dokumentene fra Baselkomiteen. Det er også ønskelig å få klarhet i hvorfor man i direktivet har valgt ikke å definere de nevnte underkategoriene fra
Basel II. Skyldes det f.eks. at anvendelsesområdet for regelverket i EU tilsier at man bør tillate at institusjoner opererer med én generell kategori SL-eksponeringer, fremfor fem ulike?

Næringen har behov for en slik avklaring raskt, bl.a. på grunn av de krav som stilles til erfaring med ratingsystemene, jf. pkt. 3.1.1 ovenfor. Det vil være uheldig om institusjoner på et sent tidspunkt i forberedelsene må legge om sine metoder for å skille mellom eksponeringer i den alminnelige bedriftsporteføljen og

SL-eksponeringer. Definisjonen har også betydning for institusjonenes planlegging av utrullingen av internratingmetoder, fordi sjablonmetoden kun er tilgjengelig for
SL-engasjementer. I den grad det ikke kan forventes at CEBS vil komme frem til noe konkret på dette området med det aller første, ber vi om at Kredittilsynet tar initiativ overfor de andre tilsyns­myndighetene i Norden om et samarbeid for å sikre felles forståelse og praktisering av regelverket rundt SL-eksponeringer i det nordiske marked.

Det videre arbeidet med å definere begrepet spesialisert lånevirksomhet, bør se hen til formålet med en utskillelse av disse eksponeringene fra den alminnelige bedriftsporteføljen. Er formålet å skille ut kreditter som i risiko skiller seg ut fra institusjonens alminnelige kredittvirksomhet, slik at dette lettere kan følges opp av institusjonen selv, tilsynsmyndigheten og verdipapirmarkedet, jf. kravet til offentliggjøring i pilar 3? Eller er fokus kun på risikoegenskapene til det enkelte engasjement - sannsynlighet for sammenfall mellom mislighold og verdifall på engasjementets underliggende sikkerhet? Sistnevnte vil i praksis kunne innebære at engasjementer skal klassifiseres som SL uavhengig av om de ligger innenfor institusjonens alminnelige og dagligdagse kredittgivning, dvs. kredittvirksomhet med kontrollert risiko, som man har gode rutiner og metoder for å håndtere. En streng praktisering av et skille basert på sistnevnte kriterier, vil medføre at relativt store deler av norske institusjoners eksponeringer til bedrifter skal klassifiseres som spesialisert lånevirksomhet. Etter vårt syn vil et harmonisert regelverk innenfor EØS-området basert på førstnevnte forståelse, ha en høyere nytteverdi for institusjonene, for verdipapirmarkedet og trolig også for tilsynsmyndigheten.

Når det gjelder tolkning av direktivets definisjon, er det i forhold til det første særtrekketbehov for en avklaring av hvorvidt det siktes til finansiering av aktiva med spesielle tekniske egenskaper, f.eks. aktiva som er konstruert eller bygget for et bestemt formål eller en funksjon som er så spesialisert i teknisk og forretningsmessig forstand at en alternativ anvendelse vil forutsette store kostnader til ombygging eller sterkt redusert omsetningsverdi. Alternativt om man også sikter til eksponeringer til selskap, typisk spesialselskaper, som primært har til formål å eie og drifte fysiske aktiva, som uten store kostnader kan ha alternativ anvendelse, eller som kan omsettes i et åpent og likvid marked.

Det andre særtrekketkan bety at institusjonen må ha sikret seg sterkere kontroll med aktiva og kontantstrøm enn hva som er vanlig praksis for kredittengasjementer. Vi tenker på særskilt kontroll og styring med hvordan låntaker skal kunne disponereaktiva og kontantstrøm, og låntakers adgang til gjeldsopptak. En utvidet fortolkning kan på den annen side innebære at panterett i aktivaene kan være tilstrekkelig for å oppfylle vilkåret. Det bør i relasjon til dette vilkåret også avklares i hvilken grad man vil legge til grunn de samme vilkår for alle aktiva, eller om man f.eks. skal skille mellom stedbundne aktiva og andre aktiva.

Det tredje særtrekketkan fortolkes slik at det må foreligge en entydig sammenheng mellom den kontantstrøm som aktivaene genererer, gjennom den spesifikke drift som de ble konstruert for, og institusjonens mulighet for å få tilbakebetalt sine fordringer, jf. den mulige tokningen ovenfor av det første særtrekket. Denne fortolkning tilsier at engasjementer hvor det bedømmes som sannsynlig at det aktuelle aktiva vil ha en betydelig omsetningsverdi i et åpent og likvid marked, dersom det forretningsmessige grunnlaget for spesialselskapet faller bort, ikke bør klassifiseres som SL. Alternativt kan det legges til grunn at vilkåret innebærer at spesialisert långivning vil foreligge i alle tilfeller der debitor ikke har andre kilder av betydning for sin gjeldsbetjening enn det underliggende aktivaets kontantstrøm og omsetningsverdi.

FNH imøteser en fortsatt dialog med Kredittilsynet om forståelsen EUs regelverk på dette området, herunder kriteriene for innplassering av engasjementer i den sjablonmessige metoden mv.

3.4.2  Justering for størrelse på bedriftsmarkedskurven

I anvendelsen av risikovektingsformelen for bedriftsporteføljen skal det iht. direktivutkastet foretas en justering av korrelasjonsforutsetningen for bedrifter med en årlig omstetning på mindre enn EUR 50 mill. Dersom årsomsetning ikke er en relevant indikator for størrelse, og eiendeler er en mer relevant indikator, skal den enkelte institusjon i stedet benytte verdien av eiendelene (samme beløpsgrense). Kredittilsynet skriver i høringsnotatet at det har ”gjort noen undersøkelser av hvilke typer selskaper som har høyere eiendeler enn årsomsetning og som ligger i det aktuelle segmentet. Kredittilsynets vurdering trekker i retning av at eiendeler typisk vil være en mer relevant indikator for størrelsen til disse selskapene.”

FNH viser til at hovedreglen i EUs regelverk er bruk av omsetning. Det er kun der institusjoneneikke finner at dette er en ”meningsfylt” indikator for bedriftens størrelse at denne skal byttes ut med eiendeler. FNH kan ikke se at EUs regelverk legger opp til at det er nasjonalstaten som skal bestemme hva som er den mest relevante indikatoren for størrelse. Før Kredittilsynet konkluderer i dette spørsmålet ber vi om at tilsynet gir FNH nærmere opplysninger om de undersøkelser som er utført og resultatene av disse.

4.       Operasjonell risiko

FNH noterer at Kredittilsynet har kommet relativt kort i arbeidet med gjennomføring av regelverket for operasjonell risiko. Det vil være ønskelig at Kredittilsynet i rimelig nær fremtid gjør nærmere rede for hvordan hovedlinjene i denne delen av EUs regelverket vil bli gjennomført, herunder hvordan Kredittilsynet vil oversette de ulike begrepene som benyttes i direktivutkastet. I forhold til institusjonens forberedelser vil det også være nyttig om Kredittilsynet kan omtale tilsynets forventninger til kontrollapparatet i institusjonene, herunder internrevisjonens rolle i arbeidet med operasjonell risiko.

FNH noterer at Kredittilsynet vurderer å kreve at institusjoner som skal benytte standardmetoden må søke om dette. FNH ber i så fall om at søknaden kan baseres på en egenvurdering i forhold til direktivets krav, og at søknadsprosessen for øvrig gjøres mest mulig effektiv.

FNH finner det prinsipielt svært viktig at verdipapirforetak underlegges de samme krav til ansvarlig kapital som kredittinstitusjoner. Det vil skape ulike konkurranse­vilkår i det norske markedet dersom visse typer verdipapirforetak som ikke er del av finanskonsern skulle bli fritatt fra kapitalkravene for operasjonell risiko.

FNH imøteser Kredittilsyntes videre arbeid med gjennomføring av regelverket for operasjonell risiko.