Fiskeri- og kystdepartementet
Postboks 8118 Dep.
0032 OSLO
Deres ref. Deres brev Vår ref. Dato
31.10.2005 2005/00654 FNH 14.12.2005
2004/00122 Sp.f
Vi viser til Fiskeridepartementet brev 31.10.05 med utsendelse av ovennevnte forslag til forskrift på høring, samt til telefonsamtale med Håvard Tvinnereim, hvor vi fikk utsatt høringsfristen til 14.12.05.
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) og Sparebankforeningen avgir med dette felles høringsuttalelse. Høringsuttalelsen omhandler kun forslag til forskrift om akvakulturregisteret, idet de øvrige forslag (jf vedlegg 1 til departementets brev) ikke foranlediger kommentarer fra vår side.
Generelt
FNH og Sparebankforeningen er positive til den nye akvakulturloven og den nye ordningen med å overføre og pantsette akvakulturtillatelser. Som vi ga uttrykk for i vår høringsuttalelse 26.01.05 til akvakulturloven, gir vi vår tilslutning til målsetningene bak loven som er å fremme akvakulturnæringens lønnsomhet, herunder den lovfestede rett til å overføre og pantsette akvakulturtillatelser som et virkemiddel til dette.
De to foreningene er positive til at det etableres et akvakulturregister og at det i forskrift gis regler til beskyttelse av akvakulturtillatelser og rettigheter i disse tillatelsene. De nye reglene innebærer en forutberegnelighet som letter og forenkler finansieringen av slik virksomhet. Blant annet løser de nye reglene den tidligere uklarhet som kunne oppstå i forbindelse med konkurs og enkeltforfølgning innen denne type virksomhet.
Vi har imidlertid enkelte kommentarer knyttet til forskriftsforslaget. Mange av våre innspill ble også formidlet til departementet i høringsmøtet som ble avholdt i departementet 27.09.05.
Akvakulturregisterets offentligrettslige side
Gjenstanden for registrering i registeret og for pantsettelse er en offentligrettslig tillatelse, akvakulturtillatelse, jf forskriftsforslaget § 4. Dette skiller seg fra andre typer objekter som er registrert i realregistre, for eksempel fast eiendom, skip eller luftfartøyer. Denne forskjellen reiser flere spørsmål knyttet blant annet til registerets rettslige troverdighet, det offentliges handlefrihet, omsetningsbegrensninger mv. De to foreninger mener det er behov for en nærmere avklaring av disse og enkelte andre spørsmål, se nedenfor.
Rettsregisterets positive og negative troverdighet
Grunnboksregisteret for fast eiendom kjennetegnes ved at det i utgangspunktet har full rettslig troverdighet, både positiv og negativ. Utgangspunktet er således at en kan stole på at det som er registrert er riktig og at det som ikke er registrert ikke gjelder.
Det fremgår av høringsnotatet side 5 og side 17 at akvakulturregisteret ikke vil gi en uttømmende oversikt over rettsstiftelser i tillatelsene, og registeret vil således ikke ha full negativ troverdighet. For bankene som finansieringskilde og panthaver er det viktig at det er forutberegnelighet med hensyn til prioritet og gjenstand.
De to foreningene mener det bør klargjøres hvilke forhold/ rettigheter som ikke nødvendigvis fremgår av registeret og at disse forhold ikke er av en slik karakter at de kan få negativ betydning for etablerte rettigheter og panterettigheter, herunder at slike forhold ikke kan få betydning for registrert prioritet og eventuell realisasjon. Forutberegnelighet vil være sentralt i forhold til en realisasjon av virksomheten og tillatelsen. Vi viser særlig til avsnittet nedenfor om det offentliges handlefrihet.
Det offentliges handlefrihet
Oppbyggingen og etablering av opplysninger i registeret, jf. § 5, 6 og 7 indikerer
klart at alle spørsmål knyttet til registrering av tillatelsen i registeret er en konsekvens
av vedtak i Fiskeridirektoratet. Først når det er truffet vedtak om å gi en akvakulturtillatelse, kan det etableres rettigheter etter forskriftens § 6 litra d). Det innebærer at Fiskeridirektoratet har full kontroll over tillatelsene som registreres i registeret og senere endringer av disse, jf forskriften § 6 annet punktum. De senere endringer kan være av negativ betydning for panteretten.
Registerets troverdighet vil derfor bygge på de vedtak og de endringer som kan gjøres ut fra reglene i akvakulturloven og alminnelige forvaltningsrettslige regler. Et spørsmål er om registrering i registeret med den troverdighet som ligger i det, legger begrensinger i adgangen å treffe nye vedtak eller omgjøre allerede registrerte vedtak. Det gjelder blant annet ugyldig vedtak om å gi tillatelse, omgjøring av eksisterende vedtak, adgangen å knytte tyngende vilkår til et vedtak etc.
De to foreningene mener at det bør fremgå av forskriften dersom det skal være begrensinger på endringsadgangen ut over forvaltningsrettslige regler. Dersom det ikke er begrensinger ut over de forvaltningsrettslige regler, bør dette presiseres.
Panthavernes stilling
Det kan også reises spørsmål om det skal være begrensninger i det offentliges handlefrihet av hensyn til panthaverne, eventuelt at panthaverne får en mulighet til å gå inn å aksjonere for å rette opp situasjonen. Skal panthaverne varsles eller gis rettigheter som part etter forvaltningsloven? Kan det tenkes at panthavere gis muligheter til en eller annen form for intervensjon – for eksempel for å hindre at det oppstår legalpantekrav eller for å redusere omfanget av disse? De to foreningene mener at disse spørsmål må avklares.
Det er de to foreningenes oppfatning at eksisterende panthavere bør varsles ved viktige enkeltvedtak knyttet til den aktuelle tillatelsen. Det vises her til den varslingsplikt som i lovs form er pålagt departementet ved tilbakekall eller oppgivelse av tillatelser i henhold til petroleumsloven. Panthaverne har samme behov for informasjon når det gjelder varsel om vedtak om tilbaketrekking av akvakulturtillatelse samt vedtak om tvangsmulkt/gebyr, jf nedenfor.
Samtykke fra eksisterende panthaver - tinglysingssperre
Det fremgår av forskriftens § 10 tredje ledd at eksisterende panthaver skal samtykke ved ytterligere pantsettelse. Det bør klargjøres hvorvidt dette kun gjelder for avtalepantsettelse eller også for utleggspant. Er det slik at det i ettertid ikke kan etableres utleggspant uten eksisterende panthavers samtykke, og omvendt at utleggspant hindrer for ytterligere pantsettelse i henhold til avtale?
Når forskriften forutsetter samtykke, mener de to foreningene at det ikke bør inntas i den foreslåtte blanketten en erklæring fra pantsetter om at tillatelsene ikke kan pantsettes uten samtykke fra panthaver.
I § 10 tredje ledd annet punktum er samtykke for tinglysing av overføring tillagt "innehaver" av tillatelsen. Når det i forskrift reguleres at eksisterende panthaver skal samtykke ved ytterligere pantsettelse, bør det også uttrykkelig fremgå at overføring av pantsatt tillatelse krever samtykke fra eksisterende panthaver.
Legalpant, jf akvakulturloven § 20 fjerde ledd
Behov for beløpsbegrensning
Det fremgår av akvakulturloven § 20 fjerde ledd at staten har panterett foran alle andre heftelser i tillatelsen for krav på tvangsmulkt etter § 28, krav på dekning av utgifter til iverksetting etter § 29 og overtredelsesgebyr etter § 30. Etter akvakulturloven § 20 femte ledd er departementet gitt hjemmel til å i forskrift sette beløpsmessig begrensning av statens panterett etter fjerde ledd.
De to foreningene vil igjen understreke viktigheten av å innføre en begrensning i statens legalpanterett for utgifter til opprydning mv. Dette ble også understreket i vår felles høringsuttalelse 26.01.05 til akvakulturloven. Vi mener klart at en ubegrenset legalpanterett for staten for disse utgiftene vil virke dempende på finansieringsviljen, og prisingen av slik finansiering til akvakulturnæringen. Departementet legger til grunn at hovedbegrunnelsen for å etablere en overføringsrett og pantsettelsesadgang for disse tillatelsene, er nettopp å sikre økt investeringsvilje på egenkapitalsiden og bedret kredittverdighet som vil lette tilgangen på lånekapital. Det er på det rene at oppdrettsnæringen i dag kjennetegnes av svært lav egenfinansiering. En beløpsbegrensning på legalpanteretten vil sikre långiver forutsigbarhet for sitt låneengasjement, og vil hindre negative utslag i forhold til selskapenes kapitaltilgang. Det bør også klargjøres om det gjelder tidsbegrensning for legalpantet, jf panteloven kapittel 6.
Registrering av enkeltvedtak
Etter forskriften § 5 litra c) skal vedtak om tvangsmulkt, krav om dekning av utgifter til iverksetting og overtredelsesgebyr overstigende kr 2 mill. registreres i akvakulturregisteret. De to foreningene mener dette beløpet må settes betydelig lavere enn kr 2 mill. For det første synes et beløp på kr 2 mill. isolert sett å være svært høyt i forhold til enkelte virksomheter og enkelte vedtak. For det andre vil et lavere registrert beløp varsle panthaverne og andre interessenter om at det vil kunne komme betydelige legalpantekrav. Dette er særlig viktig dersom det ikke innføres en beløpsbegrensning på legalpantet, jf argumentasjonen om dette i avsnittene ovenfor. Ved tidlig registrering av slike vedtak gis panthaver et varsel og blir i stand til å ivareta sine interesser og følge opp kunden, samt aksjonere på et tidligere tidspunkt. Eventuelle nye långivere vil også med dette sikres nødvendig informasjon for kredittgivningen.
For øvrig er det i merknadene til forskriftsutkastet vist til vedtak om tvangsmulkt etter akvakulturloven § 28. Det bør fremgå av merknadene til bestemmelsen at dette også gjelder krav på dekning av utgifter til iverksetting etter § 29 og overtredelsesgebyr etter § 30
Varsling
De to foreningene mener dessuten at uavhengig av hva som registreres må panthavere i akvakulturtillatelser i et hvert tilfelle bli umiddelbart varslet om vedtak som fattes vedrørende legalpant i tillatelsen. Som departementet skriver i merknadene til forskriftsforslaget § 5 er dette enkeltvedtak av særlig betydning, og dette vil etter vårt syn gjelde alle vedtak vedrørende legalpantekrav. Det at det er fattet et vedtak om legalpant er i seg selv svært viktige opplysninger for panthaver. Enkeltvedtak berører således også panthaverne, jf prinsippet om at underretning om enkeltvedtak skal sendes de avgjørelsen retter seg mot.
Vi mener ovennevnte er svært viktig for at akvakulturvirksomhet skal sikres nødvendig tilgang på finansiering og til riktige betingelser. Vi har også vanskelig for å se at våre forslag vil være særlig tyngende for forvaltningen. Vi viser igjen til at et av formålene med å gjøre tillatelsene omsettelige og pantsettbare er å sikre tilgang til finansiering.
Omsetning av tillatelsene
Panteloven § 1-3 annet ledd bestemmer at begrensinger i adgangen til omsetning også begrenser adgangen til pantsettelse tilsvarende. Dersom en tillatelse ikke kan omsettes, kan den således ikke pantsettes. Etter forskriftsutkastet § 16 kan to konkrete tillatelser som der nevnt, samt stamfiskkonsesjoner, ikke overføres eller pantsettes. Videre er en rekke andre konsesjoner gitt på vilkår at den som driver anlegget innehar visse forutsetninger. De to foreningene mener at opplysninger om begrensninger i omsettelighet og pantsettbarhet må fremgå klart både av selve tillatelsen og i akvakulturregisteret.
For øvrig påpekes at de konsesjonene som er unntatt fra pantsettelighet vil ha et svakere finansieringsgrunnlag enn for øvrige konsesjoner, noe som neppe var tilsiktet fra lovgivers side.
Videre reiser vi spørsmål ved om begrensningen i forskriftsutkastet § 16 er i tråd med akvakulturloven § 19, hvor det i første ledd uttrykkelig fremgår at akvakulturtillatelser kan omsettes. Vi er i tvil om forskriftshjemmelen i fjerde ledd favner så vidt at enkelte konsesjoner helt kan unntas fra omsettelighet.
Opphør av akvakulturtillatelsen
Forskriften inneholder ingen regulering av opphør av tillatelsen og hvilken betydning det får for rettigheter i tillatelsen. De opphørssituasjoner det kan være tale om er for eksempel tidsbegrenset tillatelse, jf § 5 bokstav a), begrensninger i tillatelsens innhold som kan medføre opphør, tilbaketrekning etter loven § 9, ugyldig tillatelse, opphør av virksomheten og eventuelle andre situasjoner. Selv om det i stor eller i full utstrekning beror på vedtak i Fiskeridirektoratet, mener de to foreningene at de registreringsmessige sidene bør reguleres i forskriften.
Spesialitetsprinsippet
I høringsnotatet vedrørende merknader til § 8 heter det i siste setning i nest siste avsnitt (side 21) at spesialitetsprinsippet i henhold til panteloven § 1-4 gjelder. Vi gjør oppmerksom på at etter panteloven § 1-4 gjelder spesialitetsprinsippet ”hvis ikke annet følger av denne lov”, dvs. panteloven. Spørsmålet om man kan etablere et spesialitetsprinsipp på andre områder for pantsettelse enn det som fremgår av panteloven, uten uttrykkelig lovhjemmel, bør etter vårt syn klarlegges.
Med vennlig hilsen
For For
Finansnæringens Hovedorganisasjon Sparebankforeningen i Norge
Dagny Raa Sven L’Abée-Lund
Kontorsjef Ass. direktør