Justis- og politidepartementet
1.Innledning
Det vises til departementets høringsbrev datert 22. november 2004 vedrørende Vergemålsutvalgets utredning.
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) og Verdipapirfondenes Forening (VFF) vil i det følgende avgi en felles høringsuttalelse i tilknytning til Vergemålsutvalgets forslag om forvaltningen av umyndiges midler (utredningens kapittel 11). Når det gjelder de øvrige delene av utredningen, viser FNH til høringsuttalelsen som er avgitt sammen med Sparebankforeningen.
Etter vår oppfatning har Vergemålsutvalget levert en gjennomarbeidet og faglig godt forankret utredning når det gjelder forvaltningen av vergetrengendes midler. Utvalget påpeker at det eksisterer store svakheter ved måten disse midlene forvaltes på i dag. Særlig gjelder dette det forhold at den enkelte vergetrengendes bostedskommune er avgjørende for hvilken avkastning han eller hun kan forvente å få på sine finansielle midler. Utvalget dokumenterer at det eksisterer til dels dramatiske forskjeller i avkastningen som oppnås i de enkelte overformynderiene. Utvalget anbefaler derfor at det etableres en helt ny forvaltningsordning, som legger vekt på en mer profesjonell forvaltning og som i tillegg sikrer at de vergetrengende oppnår lik avkastning på sine midler.
FNH og VFF vil i det alt vesentligste slutte seg til de vurderinger og anbefalinger som utvalget har foretatt. Vi deler fullt ut utvalgets klare tilrådning om at forvaltningen av de vergetrengendes midler bør sentraliseres. Vi støtter utvalgflertallets forslag om at midlene bør forvaltes i verdipapirfond, og at utvelgelsen av forvaltningsselskap bør skje gjennom en anbudskonkurranse. Utvalget har foreslått en konkret modell for hvordan dette kan organiseres, men etter vår oppfatning bør også andre modeller kunne vurderes.
2. Nåværende ordning – behov for endringer
Vergemålsutvalget har foretatt en grundig analyse når det gjelder behovet for å endre regelverket for forvaltning av umyndiges midler. Utvalget viser til at forvaltningen av umyndiges og andre hjelpetrengendes midler i dag skjer lokalt av overformynderiet i den kommune som vedkommende bor. Reglene for overformynderiets forvaltning og plassering av umyndiges midler reguleres i hovedsak i vergemålsloven kapittel 6 og i forskrift av 8. februar 2000 nr. 119 om plassering av umyndiges midler (plasseringsforskriften). Den generelle bestemmelsen følger av vergemålsloven § 64 og lyder:
«Midler som forvaltes av overformynderiet skal plasseres med tilstrekkelig sikkerhet og slik at de gir tilfredsstillende avkastning.»
Utvalget viser til at det i dag er syv overformynderier som i henhold til vergemålsloven § 89 forvalter midlene til de umyndige i en fellesmasse. Disse fellesmassene er i hovedsak plassert i bankinnskudd med særskilt forhandlet rente, men også i sertifikater og obligasjoner, samt i noen utstrekning i pantelån. I de øvrige overformynderiene forvaltes de umyndiges midler individuelt, det vil si separat for hver klient. Utvalget viser imidlertid til at det er en tendens at det enkelte overformynderiet i disse kommunene inngår avtaler med en lokal bank, og at forvaltningen så ivaretas ved at denne banken tilbyr en konsernkontoløsning for hele klientmassen. På denne måten oppnår klientene i det enkelte overformynderi samme rente.
Vergemålsutvalget uttaler at det ikke har vært mulig å skaffe seg en fullstendig oversikt over hvordan forvaltningen i overformynderiene ivaretas, hvor mye midler som totalt forvaltes og hvilken avkastning som oppnås. Basert på det tallgrunnlaget som utvalget har fått innhentet, har det likevel dannet seg et vist inntrykk av hvordan forvaltningen ivaretas i overformynderiene. Utvalget uttaler i den forbindelse følgende (avsnitt 11.3.1):
«Det er til dels store forskjeller med hensyn til hvordan forvaltningen ivaretas i de ulike overformynderier. Det er også store ulikheter i avkastning på de midler som forvaltes. Ved utgangen av 2002 varierte oppnådd avkastning med opptil 2,5 prosentpoeng. Med utgangspunkt i rentenivået på undersøkelsestidspunktet, utgjorde dette forskjeller i avkastningsnivå på opptil 30 %.»
De avkastningsforskjeller som utvalget her avdekker, må sies å være betydelige. Vi viser til at selv relativt små avkastningsforskjeller over tid vil medføre betydelige forskjeller i akkumulert formue til de umyndige i de respektive kommunene.
Når det gjelder forklaringen på de store avkastningsforskjellene, uttaler utvalget videre:
«Utvalget antar at de store forskjellene i oppnådd avkastning i hovedsak skyldes to forhold. Det ene er det enkelte overformynderis evne og vilje til å anvende ressurser på selve forvaltningsoppgaven. Det andre er trolig at forskjeller i størrelsen på midler til forvaltning gir ulik forhandlingsstyrke, i første rekke i forhold til å oppnå en høy bankrente. I tillegg forekommer at den valgte bankforbindelsen også utfører andre tjenester for det enkelte overformynderi uten at det kreves særskilt vederlag. Dette synes i første rekke å dreie seg om systematisering og rapportering av formuesutvikling fordelt pr. klient. Slike tjenester kan påvirke den rente som tilbys i negativ retning.»
Utvalget anslår på usikkert grunnlag at samlet formuesmasse som forvaltes i overformynderiene beløp seg til et sted mellom 9 og 11 mrd. kroner ved inngangen til 2002. Utvalget antar at den samlede forvaltningen i overformynderiene øker jevnt med formuesutviklingen ellers i husholdningene.
Vergemålsutvalget påpeker at dagens system innebærer at all forvaltning av vergetrengendes midler styres lokalt gjennom overformynderiet i den enkelte kommune og vergen som normalt er knyttet til det lokale miljøet. Utvalget framhever at dette, særlig for mindre kommuner, medfører en god mulighet for å sette seg inn i lokale forhold og personlige forhold knyttet til den umyndige eller den som har fått oppnevnt hjelpeverge. På den annen side understreker utvalget at den lokale forankringen samtidig medfører risiko for at det utvikles uensartet forvaltningspraksis. Utvalget trekker nettopp fram dette som en vesentlig svakhet med dagens system.
Utvalget viser til at særlig i de mindre og mellomstore kommunene medfører manglende evne til å bygge opp særskilt investeringskompetanse at vergetrengendes midler i stor utstrekning plasseres som bankinnskudd. Bare de største kommunene kan forsvare å bygge opp en særskilt kompetanse for å ivareta plasseringen av de vergetrengendes midler. Utvalget påpeker at de svært varierende forutsetningene de ulike overformynderiene har til å bygge opp faglig investeringskompetanse, fører til store forskjeller i forvaltningen av de vergetrengendes midler, hvilket nettopp gjenspeiles i de betydelige avkastningsforskjellene som utvalget dokumenterer. Også innen gruppen mindre og mellomstore kommuner varierer den samlede kapital til forvaltning sterkt i størrelse. Utvalget påpeker at dette innebærer at mulighetene for å forhandle rentebetingelser med bankene derfor varierer fra kommune til kommune.
På denne bakgrunn vurderer utvalget (jf. avsnitt 11.6.4) det slik at «det forforvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler (er) få eller ingen tungtveiende grunner for å opprettholde en lokal forvaltning. Behovet for en mest mulig profesjonell, kostnadseffektiv og ikke minst enhetlig forvaltning hvor alle vergetrengende kan oppnå samme avkastning, taler for en sentral forvaltning».
Denne vurderingen slutter vi oss til. Det bør være et sentralt mål å komme bort fra dagens fragmenterte forvaltningsmodell – hvor avkastningen som den vergetrengende oppnår er gjort betinget av hvilken kommune vedkommende tilfeldigvis bor i. Hensynet til at alle vergetrengende bør oppnå samme avkastning, trekker etter vår oppfatning entydig i retning av å sentralisere forvaltningen. Sentral forvaltning gir dessuten mulighet til å utnytte de fordeler som ligger i å kunne forvalte én stor portefølje framfor mange små, hvilket ikke minst gir grunnlag for å kunne oppnå lavere forvaltningskostnader. Dessuten vil en sentral forvaltning også muliggjøre at man kan bygge opp en nødvendig fagkompetanse for forvaltning av store formuer. På denne måten vil vergemålslovens generelle krav om at midlene skal «plasseres med tilstrekkelig sikkerhet og slik at de gir tilfredsstillende avkastning» lettere kunne oppfylles.
Utvalget påpeker ellers at lovkravet om tilstrekkelig sikkerhet i dag er «vel ivaretatt» gjennom den utbredte praksis med plassering i bank. Problemet med dagens system ligger således i at det er den oppnådde avkastningen – og ikke minst forskjellene i denne – som er utilfredsstillende.
3. Viktige hensyn ved vurdering av ny forvaltningsmodell
Utvalget påpeker at for å kunne etablere et skille mellom hvilken del av forvaltningen av vergetrengendes midler som bør være lokalt forankret og hva som bør vurderes sentralisert, må det defineres et entydig skille mellom hva som på den ene siden menes med finansielle eiendeler og andre eiendeler (eksempelvis fast eiendom, interesser i forretningsdrift, løsøre etc.). Utvalget foreslår på denne bakgrunn innført en definisjon av finansielle eiendeler som bygger på § 1-2 i verdipapirhandelsloven og som i tillegg inkluderer penger og bankinnskudd. Denne definisjonen innebærer blant annet at det ikke lenger vil være anledning til å plassere vergetrengendes midler i såkalte strukturerte produkter og i pantelån. Vi har ingen innvendinger til dette og har for øvrig ingen merknader til utvalgets forslag til definisjon av finansielle eiendeler.
Utvalget drøfter i avsnitt 11.7 en rekke hensyn som det mener bør vektlegges ved vurderingen av en ny modell for forvaltningen av umyndiges og andre vergetrengendes finansielle eiendeler. Etter vårt skjønn er de hensyn som utvalget trekker fram meget relevante og vi opplever at utvalgets drøfting av disse hensynene gjennomgående er grundig og faglig godt forankret.
Utvalget har som naturlig utgangspunkt at vergetrengende personer, i likhet med alle andre grupper i samfunnet, ønsker en best mulig avkastning på sine midler uten at risikoen for tap blir for høy. Ved vurderingen av hvilken avkastning som oppnås, påpeker utvalget viktigheten av at man har en klar oppfatning av hvilken periode man måler mot, og viser til at langsiktig god avkastning kan oppnås selv om avkastningen er lav eller endog negativ i deler av denne perioden. Utvalget framhever i den forbindelse nødvendigheten at det løpende kan foretas en markedsriktig verdifastsettelse av de finansielle eiendelene for at avkastningen skal kunne måles på en troverdig måte.
Utvalget drøfter relativt inngående ulike former for risiko som kan være tilstede ved forvaltningen av finansielle midler. Utredningen inneholder også etter vår oppfatning en god drøfting når det gjelder sammenhengen mellom risiko og avkastningsforventninger. Utvalget viser til at i den grad man har evne og vilje til å ta risiko, så vil dette gi høyere forventet avkastning. Utvalget advarer i den forbindelse mot en for ensidig fokusering på lavest mulig risiko. Slik utvalget ser det, er dette ikke forenlig med kravet til forsvarlig forvaltning. Denne vurderingen deler vi. Vi vil også framheve det vi oppfatter som en oppsummering av den drøftelsen som utvalget har omkring disse forholdene (jf. avsnitt 11.7.5):
«For plassering av vergetrengendes midler er det lite interessant å vurdere de ulike investeringsalternativer hver for seg. For å oppnå et best mulig forhold mellom forventet avkastning og forventet risiko, er det nødvendig å gi rammebetingelser som gir mulighet for å sette sammen en portefølje som inkluderer ulike finansielle instrumenter med forskjellige egenskaper. En interessant observasjon er dessuten at avkastningen på aksjer og obligasjoner kan utvikle seg forskjellig fra hverandre under ulike konjunkturfaser. Eksempelvis vil man kunne oppleve kursoppgang for aksjer i en fase med stigende rentenivå, dersom det råder en sterk tro på økt sysselsetting, etterspørsel og forbruk. Av den grunn kan en portefølje som i noen grad er investert i aksjemarkedene, ha lavere risiko enn en portefølje som utelukkende er investert i obligasjoner.»
Utvalget framhever i forlengelsen av dette også viktigheten av at vergetrengendes midler ikke forvaltes på en slik måte at det oppstår et nominelt tap for den enkelte klient. Dersom den enkelte klient får ut et mindre samlet beløp enn hva som er innbetalt til forvaltning, vil dette etter utvalgets oppfatning bidra til å undergrave den alminnelige tillit til forvaltningen. Vi er enig i at midlene bør forvaltes på en forsiktig og konservativ måte, men vil i likhet med utvalget advare mot en for ensidig fokusering på lavest mulig risiko. Dersom midlene skal forvaltes på en slik måte at det aldri oppstår kortsiktige negative kursfall i porteføljen, vil det ikke være mulig å oppnå meravkastning utover hva risikofrie plasseringer gir. Det vil således være nødvendig å akseptere en viss grad av kortsiktige kurssvingninger i porteføljen for å kunne oppnå en noe høyere forventet avkastning på midlene.
Utvalget anbefaler at andelen av den samlede porteføljen som kan plasseres i egenkapitalinstrumenter bør begrenses til 11-15 prosent (uten å angi hvordan det har kommet fram til nettopp dette intervallet). Vi er som sagt enig i at midlene bør forvaltes på en konservativ og forsiktig måte, og anser derfor utvalgets anbefaling vedrørende aksjeandel som et rimelig intervall for en slik portefølje. Utvalget legger også til grunn at adgangen til å plassere midlene i obligasjoner med fast rente og lang løpetid bør begrenses. Utvalget angir ikke nærmere hvordan denne begrensningen bør utformes, men anbefaler at dette fastsettes i forskrifts form. Vi er enig i at det bør fastsettes grenser for durasjonen og anser det hensiktsmessig at dette reguleres nærmere i forskrift.
Utvalget drøfter også hvorvidt midlene bør deles inn i ulike kategorier etter investeringshorisont, for på den måten kunne ha porteføljer med ulik aksjeandel avhengig av forventet varighet for forvalteroppdraget, jf. at investeringshorisonten vil variere betydelig mellom ulike grupper av vergetrengende. En slik inndeling vil etter utvalgets oppfatning rent teknisk og administrativt kunne gjennomføres uten vesentlig problemer eller kostnader. Utvalget anbefaler imidlertid ikke en slik løsning, under henvisning til at investeringsrammene også for midlene med lengst investeringshorisont bør fastsettes slik at det gir relativt begrenset kursrisiko. Dette er etter utvalgets oppfatning nødvendig på grunn av den usikkerhet som eksisterer med henblikk på behovet for utbetalinger mens midlene er til forvaltning. Utvalget viser til at mange vergetrengende vil kunne komme i situasjoner hvor det oppstår behov for uventede utbetalinger. Utvalget antar derfor at det ikke vil være forsvarlig med særlig høy aksjeandel, og anser det således som lite hensiktsmessig å inndele forvaltningen i ulike porteføljer.
Etter vår oppfatning er det i utgangspunktet fornuftig å inndele i ulike porteføljer avhengig av lengden på investeringshorisonten. En slik inndeling ville gjøre det mulig å ta høyere risiko og dermed også oppnå høyere forventet avkastning på porteføljer med lang investeringshorisont. Med bakgrunn i den usikkerhet som utvalget påpeker eksisterer når det gjelder behovet for utbetalinger mens midlene er til forvaltning, er vi likevel enige med utvalget at det uansett ikke vil være forsvarlig med særlig høy aksjeandel. Vi er imidlertid noe i tvil om det i tilstrekkelig grad er godtgjort at det uansett vil være lite hensiktsmessig å inndele forvaltningen i ulike porteføljer. Vi viser til at behovet for likviditet kunne tenkes dekket ved at det opprettes en bankkonto for dette formålet, jf. omtalen av denne nedenfor. Dette kunne i tilfelle være en felles bankkonto som på grunnlag av statistisk materiale kunne dekke erfaringsmessige behov for utbetalinger. Den ideelle andel for den enkelte vergetrengende behøvde derfor ikke være så stor, slik at beholdningen av likvider med lav avkastning ble minimalisert. Ved større uttak enn den ideelle andelen kunne overskytende oppfattes som en kreditt fra bankkontoen, som måtte utlignes, senest ved realisasjonen av den vergetrengendes andel av fondsandelene i respektive verdipapirfond. Det kan også tenkes at avregningen må skje umiddelbart i forhold til vedkommendes beholdning av fondsandeler – til markedsverdier. For vergetrengende som er mindreårige, skulle man tro at tidshorisonten for utbetaling vil kunne være ganske forutsigbar.
Utvalget trekker videre fram likviditet som et viktig hensyn ved valg av forvaltningsmodell. Utvalget inndeler vergetrengendes behov for likviditet i tre hovedkategorier:
behov for løpende utbetalinger til personlig forbruk (herunder skatt),
behov for omgjøring av midlene til kontanter fordi vergemålet opphører (på grunn av oppnådd myndighetsalder eller andre grunner), samt
behov for uforutsette uttak til personlige investeringer.
Utvalget påpeker at behovet for likviditet vil variere sterkt blant de vergetrengende, først og fremst som følge av at tidsperspektivet for investeringen er forskjellig.
Utvalget mener at for å dekke behovet for kontantutbetalinger til løpende forbruk, vil det være hensiktsmessig å videreføre eksisterende praksis hvor det opprettes en bankkonto for den enkelte vergetrengende. Utvalget antyder at det neppe er behov for at innestående beløp på denne bankkontoen overstiger et beløp tilsvarende grunnbeløpet i folketrygden, men understreker at dette kan variere fra person til person. Utvalget foreslår derfor at overformynderiet bør foreta et konkret skjønn i det enkelte tilfelle når det gjelder hvor stort det løpende likviditetsbehovet er. Utvalget legger til grunn at overskytende kapital utover hva som anses som nødvendig likviditetsbehov for å dekke løpende utbetalinger, bør forvaltes av overformynderiet som finansielle eiendeler. Dette forslaget støtter vi.
Utvalget påpeker at denne løsningen forutsetter at det på kort varsel kan overføres penger fra midler til forvalting til den enkeltes bankkonto. Utvalget antar at det bør settes som krav at likvide midler bør være disponible etter høyst 3 virkedager. Dette er etter vår oppfatning et rimelig krav.
Utvalget legger videre til grunn at det ved utformingen av en ny forvaltningsmodell må legges vekt på «at alle vergetrengende bør ha krav på samme behandling, uavhengig av hvor i landet man bor eller hva som er grunnlaget for vergemålet» (jf avsnitt 11.7.7.1). En ny modell bør derfor sikre en enhetlig behandling, og utvalgets oppfatning er at dette «lettest oppnås ved at det etableres en felles forvaltningsordning for hele landet.» Utvalget mener at dersom det fortsatt skal tillates forvaltning knyttet til det enkelte overformynderi, eventuelt på regionalt nivå, vil det være fare for at det utvikler seg forskjellig forvaltningspraksis – selv om forvaltningen underlegges detaljerte bestemmelser i særskilt plasseringsforskrift. Som omtalt over støtter vi utvalgets vurderinger også på dette punkt.
Utvalget mener at det er grunn til å frykte at det i forbindelse med forvaltningen av vergetrengendes midler, kan ha blitt lagt vekt på hensyn som ikke nødvendigvis er i samsvar med de vergetrengendes interesser. Utvalget nevner at hensyn til lokale næringsinteresser, pårørendes og nærståendes interesser kan, slik ordningen praktiseres i dag, påvirke valg av plasseringsalternativ. Utvalget mener at det kan være enklere å oppnå en ensidig ivaretakelse av den vergetrengendes økonomiske interesser dersom forvaltningen trekkes ut fra det lokale miljø. Dette er vi enige i.
Utvalget påpeker at en vesentlig forutsetning for god avkastning på midlene er at forvaltningskostnadene begrenses til et minimum. Utvalget viser i den forbindelse til at en sentral forvaltning vil medføre en betydelig forhandlingsstyrke, som igjen kan gi grunnlag for å oppnå kostnadsmessige stordriftsfordeler samtidig som man oppnår mulighet for i større grad kunne foreta mer diversifiserte plasseringer. Også denne vurderingen slutter vi oss til.
Det siste hensynet som utvalget trekker fram i sin drøfting, er krav knyttet til rapportering. Utvalget viser til at det etter dagens ordning ikke foreligger noe krav om at det skal utarbeides en rapportering av vergetrengendes finansielle eiendeler basert på verdsetting etter markedsverdier. I de kommuner hvor det er opprettet fellesforvaltning, viser utvalget til at det er akseptert regnskapspraksis at det legges til grunn bokførte verdier av finansielle instrumenter basert på anskaffelseskost. Avvik mellom anskaffelseskost og markedsriktig verdi fanges dermed ikke opp. Denne regnskapsmetoden gir begrensede svingninger i den bokførte verdien av porteføljen, men har den åpenbare svakhet at klienter som går inn eller ut av porteføljen blir avregnet mot bokførte verdier – som kan avvike betydelig fra virkelig verdi (markedsverdi). Utvalget er kritisk til en slik praksis og viser dessuten til at dette bryter med den alminnelige utviklingen av regnskapsstandarder og regnskapslovgivning. Vi viser til at uttak som avregnes til bokførte verdier eller historisk kost vil regelmessig gi uheldige eller urettferdige fordelingsmessige virkninger de vergetrengende imellom. Utvalget legger derfor til grunn at det bør stilles krav om at forvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler må underlegges et krav til løpende oppdatering etter virkelig verdi. Videre mener utvalget at den som har forvaltningsansvaret minst daglig bør foreta en oppdatering, samt daglig også kunne rapportere verdien på klientnivå og være i stand til å avregne inn- og utbetalinger etter virkelig verdi. I denne forbindelse trekker utvalget fram regelverket for forvaltning av verdipapirfond – som nettopp oppstiller disse kravene. Også på dette punkt vil vi gi vår tilslutning til utvalgets vurderinger.
Utvalget tilrår at alle de hensyn som det har vurdert bør tillegges vekt ved valg av modell for forvaltningen av vergetrengendes finansielle midler. Som omtalt over, er det vår oppfatning at utvalget har foretatt en ryddig og faglig solid drøfting av de relevante hensyn, og vi slutter oss på denne bakgrunn fullt ut til de premisser som utvalget mener bør legges til grunn ved valg av konkret forvaltningsmodell.
4. Mulige forvaltningsmodeller
Basert på de hensyn og krav som utvalget mener bør stilles til en forsvarlig forvaltning av vergetrengendes finansielle midler, har utvalget vurdert fire hovedalternativer. Disse er:
a)Fellesforvaltning i særskilt opprettede fond (regulert etter verdipapirfondsloven)
b)Aktiv forvaltning (regulert etter verdipapirhandelsloven)
c)Forvaltning av et offentlig organ
d)Videreføring av gjeldende ordning basert på desentralisert forvaltning
Et samlet utvalg avviser to av disse modellene, nemlig aktiv forvaltning (modell b) og videreføring av gjeldende ordning (modell d).
Utvalget viser til at en videreføring av gjeldende ordning ikke vil sikre en ensartet behandling av de vergetrengende. Dermed vil fortsatt den vergetrengendes bostedsadresse være avgjørende for hvilken avkastning vedkommende oppnår. Med bakgrunn i at nettopp dette av utvalget framheves som en av de store svakhetene med dagens ordning, avviser utvalget en modell som innebærer en videreføring av desentralisert forvaltning. Som tidligere omtalt slutter vi oss til denne vurderingen.
Når det gjelder aktiv forvaltning, framhever utvalget at en slik løsning i mindre grad er egnet til å ivareta store kundemasser med relativt små gjennomsnittlige formuesmasser. Utvalget viser til at tjenesten aktiv forvaltning i første rekke er utviklet for å tilby individuell betjening av relativt store institusjonelle investorer med til dels kompliserte investeringsmandater. Utvalgets vurdering er at aktiv forvaltning på klientnivå vil være uforholdsmessig arbeidskrevende og følgelig for kostnadskrevende. Utvalget er også i tvil om at det fra aktørene er tilstrekkelig bredde i tilbudet til at man oppnår tilstrekkelig konkurranse og fleksibilitet til å skifte leverandør på kort sikt. Vi er enig med utvalget at heller ikke denne modellen er godt egnet som løsningsmodell for forvaltning av vergetrengendes midler.
Utvalget trekker derimot fram verdipapirfondslovgivningen som en meget velegnet ramme for forvaltningen av de vergetrengendes midler (modell a). Utvalget viser til at verdipapirfondsloven nettopp er bygd opp med tanke på kollektiv forvaltning av kapitalinnskudd fra en stor gruppe av personer (ubestemt krets). Samtlige av de hensyn som utvalget mener bør tillegges vekt ved valg av forvaltningsmodell, vil kunne ivaretas gjennom å forvalte midlene i verdipapirfond. Dette slutter vi oss til. Vi viser til at verdipapirfondsbransjen har lang erfaring i å nettopp forvalte finansielle midler fra et stort antall kunder. Antall kundeforhold i verdipapirfond er i dag over 2 millioner, og vel 1 million nordmenn eier i dag andeler i ett eller flere verdipapirfond. Som utvalget påpeker, er verdipapirfond gjennomregulert med tanke på forbrukerbeskyttelse. Verdipapirfond framstår som et meget transparent plasseringsprodukt, med daglig verdivurdering og kursfastsettelse basert på markedsverdi (virkelig verdi). Det er full åpenhet om samtlige kostnader, og den enkelte kan hver dag følge med på utviklingen i fondets nettoavkastning i aviser og andre medier. Forvaltningsselskapene rapporterer jevnlig relevant informasjon til andelseierne i fondet, og besørger dessuten rapportering av ligningsopplysninger. Dette systemet passer derfor som hånd i hanske også i forhold til utvalgets vektlegging av rapportering på klientnivå og avregning av inn- og utbetalinger etter virkelig (markeds-) verdi.
Utvalget uttaler på denne bakgrunn at det anser bruk av det etablerte systemet for forvaltning av verdipapirfond som et godt egnet alternativ for forvaltning av umyndiges midler, men ser likevel behov for spesiell regulering av enkelte forhold. Blant annet trekker utvalget fram krav til utformingen av vedtektene til verdipapirfond som kan godkjennes for forvaltning av umyndiges midler. Utvalget foreslår at det gis en egen forskrift til vergemålsloven hvor de spesifikke kravene kan nedfelles. Utvalget framhever at denne forskriften bør kunne basere seg på verdipapirfondslovens plasseringsbestemmelser når det gjelder spredning av risiko. Denne oppfatningen deler vi. Disse spredningsbestemmelsene – kombinert med utvalgets tilrådning når det gjelder aktivasammensettingen (fordelingen mellom aksjer og rentepapirer) – tilsier at det blir en meget veldiversifisert portefølje med svært begrenset risiko (kurssvingninger).
Utvalget antyder at utvelgelsen av fond bør skje gjennom en anbudskonkurranse hvor forvaltningen settes ut for en begrenset periode på tre til fem år. Utvalget drøfter enkelte konkrete modeller for hvordan dette kan organiseres, og lander ned på en løsning som innebærer bruk av et fåtall prekvalifiserte forvaltningsselskap. Utvalget mener at den beste modellen vil være å velge ut ett hovedforvaltningsselskap som gjennom en såkalt fond i fond-løsning skal pålegges å plassere deler av midlene i et begrenset antall underfond som forvaltes av andre (prekvalifiserte) forvaltningsselskaper. Samtlige fond (både hovedfond og underfond) skal i henhold til utvalgets forslag ha identiske mandater. Hovedforvaltningsselskapet gis ansvaret for alle administrative oppgaver i forhold til oppdragsgiver, herunder rapportering, ivaretakelse av inn- og utbetalinger mv. Etter vår vurdering vil den foreslåtte modellen ivareta de hensyn som utvalget har anført, men vi vil tilrå at også andre modeller bør vurderes, jf. nærmere drøfting av dette i avsnitt 5 under.
Utvalget legger videre til grunn at forvaltningen av vergetrengendes midler bør skje i særskilt opprettede verdipapirfond, men uttaler at disse fondene også bør kunne være åpne for tegning fra andre grupper av andelseiere. Dersom fondene også åpnes for andre, mener utvalget at forvaltningsgodtgjørelsen i så fall bør differensieres slik at andre investorer eventuelt betaler en høyere provisjon enn den som er framforhandlet gjennom anbudsrunden for vergetrengendes finansielle eiendeler på landsbasis. Vi har ingen innvendninger mot at det legges til rette for at slik differensiering kan skje, men antar at dette krever endringer i det lovmessige grunnlaget som dagens forskrift om differensiering av forvaltningsgodtgjørelsen er basert på. Vår prinsipielle holdning er at det generelt bør legges til rette for at forvaltningsselskapene bør kunne differensiere forvaltningsgodtgjørelsen til andelseierne basert på markedsmessige vurderinger, hvilket er i tråd med det opplegget som utvalget skisserer. Vi vil således gi vår tilslutning til en lovendring som generelt åpner opp for en slik praksis.
Utvalget har også kommet til at en løsning basert på offentlige fond kan tilfredsstille de fleste av de krav som bør stilles til en forvaltningsmodell (modell c). Utvalget uttaler at selve finansforvaltningen kan forestås av Folketrygdfondet eller gjennom etablering av et helt nytt offentlig organ. Utvalget viser til at en løsning i offentlig regi uansett vil gjøre det nødvendig å bygge opp administrativ kapasitet for å kunne ivareta betjening og rapportering på klientnivå.
Et mindretall i utvalget anbefaler at den framtidige forvaltningsordningen skal være basert på fond i offentlig regi, mens flertallet anbefaler at forvaltningen bør ivaretas gjennom særskilt opprettede verdipapirfond forvaltet av forvaltningsselskap med konsesjon etter verdipapirfondsloven, jf. avsnitt 11.8.5.2. Flertallet viser til at en offentlig forvaltning ikke vil ha krav til avkastning på egenkapitalen slik private alternativer vil ha, men peker på at dette samtidig vil medføre at man ikke oppnår «den effekt for kostnader og ytelser som måtte følge av at forvaltningsoppdraget gjøres til gjenstand for konkurranse mellom tilbyderne». Flertallet finner derfor «ikke grunnlag for å prioritere alternativet med bruk av offentlig fond foran eller på linje med alternativet basert på fellesforvaltning i særskilt opprettede fond».
Vi vil gi vår klare tilslutning til flertallets anbefaling om at forvaltningen av de vergetrengendes midler bør skje i verdipapirfond forvaltet av fondsforvaltningsselskaper. Vi deler flertallets vurderinger når det gjelder avvisningen av mindretallets forslag om at forvaltningen av disse midlene bør skje i offentlig regi. Etter vår oppfatning framstår verdipapirfond som en velegnet løsning for en sentral forvaltning av finansielle midler fra en stor gruppe andelseiere (som de vergetrengende nettopp representerer). Vi kan derfor ikke se nødvendigheten av eller hensiktsmessigheten i å bygge opp et helt nytt offentlig organ for å utføre oppgaver som det eksisterer veletablerte, gode private løsninger for allerede i dag. Vi er dessuten svært skeptiske til mindretallets forslag om at verdifastsettelsen av midlene ikke bør baseres på markedsverdier, men på anskaffelseskost. Dette medfører en tilfeldig omfordeling mellom de vergetrengende – midler som går ut av porteføljen kan være langt høyere (eller lavere) enn virkelig verdi. Vi kan ikke se rimeligheten av et system som tilfeldig favoriserer (eller disfavoriserer) enkelte vergetrengende på bekostning av de øvrige.
5. Vurderinger vedrørende valg av konkret forvaltningsmodell
I utvalgets konkrete forslag til nye lovbestemmelser, jf. utkast til § 7-2, er det foreslått at utvelgelsen av forvaltningsselskap skal baseres på en anbudskonkurranse etter regler gitt av Kongen. Utvalget har ikke utformet noe forslag til konkrete regler, men anbefaler at disse blir utformet i tråd med de vurderinger som er anført. Vi legger til grunn at utarbeidelsen av de konkrete reglene vil bli gjort til gjenstand for en alminnelig høringsprosess.
Etter vår oppfatning er det i utgangspunktet tenkelig med en rekke ulike løsninger når det gjelder hvordan fellesforvaltning av vergetrengendes finansielle midler kan organiseres gjennom verdipapirfond. Det sentrale er at det velges en organisasjonsmodell som ivaretar de overordnede hensyn som er lagt for forvaltningen, og som dessuten framstår som effektiv og hensiktsmessig også vurdert ut fra andre legitime hensyn. Et åpenbart sentralt overordnet hensyn, er å legge til rette for mest mulig effektiv konkurranse om forvaltningen av midlene. Utvalget har foreslått en modell som vi mener ivaretar dette hensynet, men vi er i tvil om dette er den beste modellen vurdert ut fra andre hensyn som vi mener det bør legges vekt på.
En særlig ulempe med modellen som utvalget skisserer, er at forvaltningsselskapene ikke gis anledning til å gi anbud basert på sine eksisterende fond, men er nødt til å opprette nye fond i henhold til de krav som stilles til vedtektene for slike fond. Den skisserte modellen passer for forvaltningsselskaper som forvalter brede mandater (generalister), men virker samtidig begrensende i forhold til muligheten til å kunne utnytte spesialistkompetanse som forvaltningsselskap besitter på spesialiserte områder. En alternativ forvaltningsmodell kan derfor være å stykke opp den samlede porteføljen i enkeltmandater (for eksempel mandat for globale aksjer, norske aksjer, korte norske rentepapirer, etc.) og sette disse enkeltmandatene ut på anbud. Dette er en modell som blant annet ligger til grunn for forvaltningen av Petroleumsfondet, og er også den vanligste måten større institusjonelle investorer organiserer sin forvaltning på. Fordelen ligger i at man i større utstrekning kan velge spesialistforvaltere og på den måten velge «det beste fra de beste». Sannsynligvis vil en slik modell gi større interesse og mangfold i forbindelse med innhenting av anbud og vil således medføre større konkurranse om forvaltningsoppdragene. Blant annet vil modellen gjøre det mer attraktivt for forvaltere utenfor Norge å delta i anbudskonkurransen.
Utvalgets skisserte forvaltningsmodell innebærer at fondene (hovedfondet og underfondene) fysisk vil bli overført ny forvalter dersom forvaltningsoppdraget ikke fornyes ved anbudsperiodens utløp. Fordelen med en slik løsning ligger primært i at skiftet av forvalter ikke utløser skattemessig realisasjon (siden fondene kun overføres til ny forvalter), samt at man unngår transaksjonskostnader og markedsmessig risiko som en likvidering av fondene ville medført. Uansett valg av forvaltningsmodell vil det være viktig å organisere dette slik at man ved skifte av forvalter unngår skattemessig realisasjon og samtidig kan overføre de finansielle midlene uten å måtte likvidere porteføljen.
Utvalgets forslag om at fondene skal være åpne for tegning fra andre, innebærer at også disse andelseierne vil følge med ved skifte av forvalter. Vi er ikke avvisende til at fondene skal være åpne for tegning også fra andre andelseiere, men ser at utvalgets modell for dette kan være problematisk i forhold til skifte av forvalter. Dette er et forhold som vi mener bør vurderes nærmere.
Vi vil på denne bakgrunn anbefale at man ikke låser seg til én bestemt modell nå, men holder muligheten åpen for å kunne vurdere også andre modeller for en eventuell framtid forvaltning av vergetrengendes midler i verdipapirfond. Dersom det er ønskelig stiller vi oss gjerne til disposisjon for å delta i en nærmere vurdering av ulike modeller.
Med vennlig hilsen
Finansnæringens Hovedorganisasjon Verdipapirfondenes Forening
Arne Skauge Lasse Ruud
Adm. direktør Adm. direktør