Justisdepartementet     
Sivilavdelingen                
Postboks 8005 Dep
0030  OSLO      

Oslo, 8. mars 2007
Deres ref: 200700259 JCL
Vår ref:

Spbfor:  200500060 SLL/-
FNH: 2007/00082 TAH/-

Vi viser til departementets høringsutsendelse 30.01.2007.

Sparebankforeningen og Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) avgir hermed felles høringsuttalelse i saken.

1. Hovedsynspunkter i høringsuttalelsen

Sparebankforeningen og FNH mener at det foreliggende forskriftsutkast vil kunne bli et tilfredsstillende rammeverk for et prøveprosjekt for elektronisk tinglysing. Som det vil bli redegjort nærmere for under punktene 2-6 kan imidlertid forskriftsutkastet og annen adekvat lovgivning etter vår oppfatning forbedres på enkelte sentrale punkter:

• Det er viktig å få på plass raskt de øvrige nødvendige lov- og forskriftsendringer, spesielt reglene om tvangsinndrivelse av pantekrav som baserer seg på elektronisk dokument.


• Rollefordelingen mellom tinglysingsmyndighet og bruker (bank) bør avklares og presiseres nærmere i forskriften. Bankene bør ikke pålegges offentligrettslige kontrolloppgaver. 


• Brukerens regressansvar etter utkastet § 3 tredje ledd bør prinsipalt utgå, subsidiært begrenses til å omfatte erstatningsbetingende feil hos brukeren.


• Regler og ordninger som allerede er etablert for å sikre kvalitet på elektronisk kommunikasjon er unøyaktig omtalt i forskriftsutkastet og i sær i høringsnotatet.


• Som ledd i denne omlegningen må det åpnes for etterskuddsvis elektronisk fakturering av tinglysingsgebyrene. 

2. Generelt

Som Justisdepartementet er godt kjent med ser finansnæringen meget positivt på en omlegning til elektronisk tinglysing. Dagens ordning er meningsløst tungvint: Pante-dokumenter produseres elektronisk hos panthaver, i bankens saksbehandlersystem, før pantedokumentet printes ut, signeres av pantsetter og sendes tinglysingsmyndigheten pr post. Hos tinglysingsmyndigheten reverseres prosessen: Opplysningene i papirdokumentet punches manuelt inn i det elektroniske tinglysingssystemet.  Målsettingen må være at så snart en rimelig andel av sluttbrukerne (utstedere og andre som skal undertegne dokumenter som skal tinglyses) har kvalifiserte elektroniske sertifikater, bør en ha på plass muligheten for hel-elektronisk saksgang ved pantsettelse, uten å gå veien om papirdokumenter som skal signeres for hånd.

Alle parter har en vei å gå før vi er der. Det skisserte opplegget for prøveprosjektet, med papiroriginaler som forblir hos innsender mens både elektronisk kopi signert elektronisk av innsender samt papirkopi sendes tinglysingsmyndigheten, virker som et hensiktsmessig opplegg for uttesting.
Selve forskriftsutkastet går imidlertid lenger enn dette: Det tar høyde også for neste etappe i prøveprosjektet, der det elektroniske dokumentet signeres elektronisk av utsteder. Vi har intet i mot at forskriften allerede nå gis slikt omfang. Vi forutsetter imidlertid at næringens organisasjoner kommer i nærmere dialog med departementet, ved en ny høringsrunde eller på annen egnet måte, før en starter denne neste etappen.

Når forskriften om prøveprosjektet allerede nå gis et slikt omfang, er det viktig at en raskest mulig får på plass de øvrige nødvendige lov- og forskriftsendringer. Vi tenker her spesielt på tvangsinndrivelse av pantekrav som baserer seg på elektronisk dokument, dvs helt uten pantedokument på papir. For næringen vil det være nokså meningsløst om vi ved neste etappe skal kunne sende inn helelektroniske pantedokumenter med pantsetters elektroniske signatur, dersom bankene i tillegg må ha et pantedokument på papir og med pantsetters underskrift liggende i depot, med tanke på en eventuell tvangsinndrivelse. Et slikt opplegg vil sterkt redusere incitamentet til å medvirke til en slik overgang – bankene kan da like gjerne sende inn papirdokumentet til tinglysing på ”gammelmåten”.

Vi forstår det slik at forskriften skal omfatte tinglysing så vel i grunnboken som i Løsøre-registeret. Forholdet til forskrift 28.10.2005 nr 1259 om prøveprosjekt for elektronisk kommunikasjon ved tinglysing av salgspant i motorvogn, er ikke berørt i departementets notat. Vi antar at denne særforskriften skal oppheves, slik at det blir en og samme forskrift som regulerer prøvefasen for all elektronisk tinglysing.
     
3. Om rolledelingen bank – tinglysingsmyndighet

3.1 Bankene er involvert i tinglysing først og fremst ved pantsettelser.

Et låneopptak med pantesikkerhet er primært et toparts-forhold mellom bank og kunde. Banken må sørge for etablering av gyldige avtaler, for å sikre egne interesser og under hensyntagen til lojalitets-plikten i kontraktsforhold overfor den andre parten, og deretter sørge for tinglysing av pantedokument.

Tinglysingsmyndigheten skal på sin side foreta nødvendig kontroll av de innsendte dokumenter, både at dokumentets innhold er av en slik art at det kan tinglyses, at det (angivelig) er undertegnet av hjemmelshaver, at det er vitne- og samtykkepåtegninger i de tilfeller der det er nødvendig, osv.
Overgangen til elektronisk tinglysing endrer ikke på denne rollefordelingen. Tinglysings-myndigheten må fortsatt føre samme kontroll med elektroniske dokumenter. Mye av kontrollen kan skje elektronisk, mens kontroll av visse dokumenter (f eks servitutter) nok må foretas manuelt. At det ikke skjer noen endring i tinglysingsmyndighetens kontrollfunksjon må være desto klarere i etappe 1 av prøveperioden der det skal sendes inn også papirkopi av pantedokumentet.

I høringsnotatets kommentarer til utkastet § 3 heter det at ”forskriften åpner for at noen tingslysingsoppgaver blir lagt ut hos bruker”. Det framgår ikke av høringsnotatet for øvrig hvilke oppgaver en her sikter til, og vi kan heller ikke se av selve forskriftsutkastet at det kan skje noen slik overføring av oppgaver. Og det er vår prinsipielle oppfatning at en så langt som mulig bør unngå slik overføring. Det har med rollefordelingen å gjøre: Banken er bruker, og bør ikke samtidig ha oppgaver som tilligger den offentlig tinglysingsmyndigheten.  

Vi ber departementet utdype hvilke eventuelle offentligrettslige oppgaver som i denne sammenheng overføres til brukeren (banken).

En aktuell problemstilling her er kontroll av firmaattest der hjemmelshaver/utsteder er et selskap. Det er vår klare oppfatning at tinglysingsmyndighetens kontroll av at dokumentet er undertegnet av dem som er berettiget i henhold til firmaattesten, fortsatt skal ligge hos tinglysingsmyndigheten. Dette må enten skje ved at tinglysingsmyndigheten får mulighet til direkte elektronisk oppslag i Foretaksregisteret, eller ved at firmaattesten sendes inn til tinglysingsmyndigheten som pdf-fil eller på papir. Slik innsending og etterkontroll må også foretas hvor underskriften bygger på fullmakt. 
Disse forholdene bør reflekteres i forskriften.

3.2 Departementets kommentar framkommer i forbindelse med forslaget om at staten skal ha regress mot bruker for statens objektive erstatningsansvar ved tinglysingsfeil gjort av bruker.

I denne forbindelsen understreker vi det som er nevnt innledningsvis: Pantsettelser mv er i hovedsak et topartsforhold mellom bank og kunde. Eventuelle feil fra banken side ved tinglysingen vil i første rekke ramme banken selv, ved tap av rettsvern o l. Det kan også tenkes situasjoner der tapet rammer kunden, men det vil i så fall måtte rettes opp ved et erstatningskrav fra kunden mot banken. Vi har vanskelig for å se situasjoner der slike feil utløser et krav mot staten etter tinglysingsloven § 35.

Til dette kommer som nevnt at tinglysingsmyndigheten fortsatt må føre kontroll med innsendte dokumenter. Eventuelle feil fra brukers side skal normalt avdekkes ved denne kontrollen.
På denne bakgrunn har vi vanskelig for å se at overgangen til elektronisk tinglysing gjør det mer nødvendig med en slik regressbestemmelse, enn ved dagens papirbaserte ordning. Vi ber om at utkastet § 3 tredje ledd strykes i sin helhet.

Subsidiært presiserer vi for det første at regressansvaret må bygge på erstatningsbetingende feil hos brukeren, jf ordlyden ”som følge av tinglysingsfeil gjort av bruker”. Det kan derfor
ikke være tale om å overta noe av statens objektive ansvar for tinglysingsfeil, det vil si basert på objektivt ansvar hos brukeren, noe som for øvrig ville falle fullstendig utenfor forskrifts-kompetansen etter tinglysingsloven § 4 a. For det andre må ansvaret falle bort i den grad feilen burde vært oppdaget ved tinglysingsmyndighetens kontroll, jf ovenfor. Under denne subsidiære vurderingen kan

§ 3 tredje ledd f eks få slik ordlyd:

”Staten kan kreve regress for tap som staten påføres etter reglene i tinglysingsloven § 35 som følge av erstatningsbetingende feil gjort av bruker i forbindelse med innsendelsen av det elektroniske dokumentet eller tilleggsinformasjon, i den utstrekning feilen ikke burde vært oppdaget av tinglysingsmyndigheten i forbindelse med tinglysingen.”

4. Krav til sikring av identitet og integritet

Tinglysingsloven § 4a forutsetter at det i forskrifter som regulerer elektronisk kommunikasjon ved tinglysing skal gis nærmere regler om blant annet signering, autentisering og sikring av dokumentet mot endring (integritet). Forskriftsutkastet og høringsnotatet synes å forutsette at man skal basere seg på de regler og ordninger som for øvrig er etablert for å sikre kvalitet på elektronisk kommunikasjon. Både forskriftsutkastet og i sær høringsnotatet er imidlertid både uklare og unøyaktige i omtalen av disse forhold. Dette gjelder blant annet følgende:

• Forskriftsutkastet § 5 første ledd første punktum forutsetter at der utsteder eller andre (for eksempel ektefelle) undertegner pantedokumentet med elektronisk signatur, skal det benyttes såkalt ”offentlig godkjente kvalifiserte elektroniske sertifikater”. I merknadene til denne bestemmelsen henvises til omtale av dette i notatets punkt 3.1. (I notatet er det to punkt 3.1.) Her omtales ordningene med at utstedere av kvalifiserte sertifikater må melde seg til Post og -teletilsynet samt at utstedere som oppfyller krav-spesifikasjonen for PKI i offentlig sektor kan melde dette til Post- og teletilsynet (selvdeklarasjon). Selvdeklarasjonsordningen er det gitt regler om i forskrift gitt med hjemmel i esignaturloven § 16a.

Ingen av disse ordningene er imidlertid godkjenningsordninger, og det er direkte feil når forskriftsutkastet § 5 første ledd første punktum forutsetter bruk av ”offentlig godkjente kvalifiserte elektroniske sertifikater”. Isteden må det klargjøres om man mener kvalifiserte sertifikater som er meldt til Post- og teletilsynet etter esignaturloven § 18 eller som er selvdeklarert som ”Person-Høyt” etter forskrift om frivillig selvdeklarasjonsordninger for sertifikatutstedere. Etter de signaler vi har mottatt under det forberedende arbeidet med prøveprosjektet, har vi oppfattet departementet slik at man i prøveprosjektet har ønsket å bruke ”ordinære” kvalifiserte sertifikater som er meldt til Post- og teletilsynet.

• Forskriftsutkastet § 5 første ledd annet punktum omtaler bruk av ”kvalifiserte sertifikater”. Dette vil normalt bety sertifikater som er utstedt av en utsteder som har meldt seg til Post- og teletilsynet etter esignaturloven § 18. Blant annet ut fra uklarheten i første punktum som er nevnt over, kan det være usikker på om det i bestemmelsen like gjerne menes sertifikater som utsteder har selvdeklarert som ”Person-Høyt” etter den frivillige selvdeklarasjonsordningen.


• Høringsnotatet omtaler ellers flere steder feilaktig at det skal brukes kvalifisert elektronisk signatur (i motsetning til kvalifisert elektronisk sertifikat) for sikring av den elektroniske dialogen i forbindelse med tinglysing. Det vises for eksempel til høringsnotatets punkt 1 fjerde avsnitt og punkt 4 første avsnitt. Denne feilen gjøres ikke i forskriftsutkastet.
  

Det synes som om departementet her er av den oppfatning at kravet om såkalt godkjent sikkert signaturfremstillingssystem etter esignaturloven §§ 8 og 9 er oppfylt dersom sertifikatet er meldt til Post- og teletilsynet etter den frivillige selv-deklarasjonsordningen som er etablert på grunnlag av forskrifter med hjemmel i esignaturloven § 16a. Vi viser her også våre kommentarer ovenfor om departementets begrep ”offentlig godkjente kvalifiserte elektroniske sertifikater”. Dette er i så fall en misforståelse fra departementets side.

Vi nevner  ellers at slik godkjenningsinstans som nevnt i esignaturloven § 9 ikke er utpekt i Norge. En løsning basert på kvalifiserte signaturer for tinglysing – der signaturfremstillingssystemet skal godkjennes etter esignaturloven § 9 – vil innebære en urealistisk og unødvendig merkostnad for sikring av elektroniske dokumenter for tinglysing. Et krav om kvalifisert signatur vil heller ikke samsvare med de signaler vi for øvrig har fått fra departementet i det forberedende arbeidet med prøveprosjektet.

• Vi nevner for ordens skyld at det i høringsnotatet punkt 3.2 (feilskrevet som punkt 3.1 i høringsnotatet) fjerde avsnitt legges til grunn at et kvalifisert sertifikat inneholder opplysninger om undertegners adresse og alder. Dette er imidlertid ikke krav i esignaturloven § 4 om at et kvalifisert sertifikat inneholder fødselsdato og adresse. For BankIDs vedkommende har vi valgt å ta med underskriverens fødselsdato, men ikke adresse.

Forskriftsutkastet inneholder ingen bestemmelser om sikring av dokumenter ved inn-sendingen til tinglysingsmyndighetene, der dokumentet ikke er elektronisk signert av utsteder, altså den ordning som er lagt opp til i etappe 1 av prøveperioden. Her skal det sendes inn bekreftet gjenpart av dokumentet som skal tinglyses. Etter det vi kjenner til er det også her forutsatt at innsender må benytte et kvalifisert sertifikat for sikring av oversendelsen. (I første avsnittet til høringsnotatet punkt 4 forutsettes endog at innsending av pantedokumenter i etappe 1 i prøve-prosjektet skal sikres ved kvalifisert elektronisk signatur – se om denne sammenblandingen av kvalifisert elektronisk sertifikat og signatur ovenfor). Vi ber departementet vurdere nærmere om sikringsmetoden/-metoden også her bør reguleres i forskriften.

Forskriftsutkastet inneholder heller ingen bestemmelser om hvordan tinglysingsmyndigheten skal sikre de elektroniske meldinger de selv sender ut. Det er særlig hvilket sikringsnivå man skal benytte for pantattester som kan være interessant. Vi går ut fra at det også her vil bli benyttet PKI-teknologi, men at det sannsynligvis vil bli brukt såkalte virksomhetssertifikater, det vil si ikke kvalifiserte sertifikater. Det er en svakhet at dette ikke avklares i forskriften.

5. Beløpsgrense i sertifikatet

En sertifikatutsteder kan begrense sitt erstatningsansvar etter esignaturloven § 22 dersom sertifikatutsteder i sertifikatet har angitt en motsvarende beløpsmessig begrensning for bruk av sertifikatet. Dette følger av esignaturloven § 22 tredje ledd. Regelen om beløpsmessig begrensning må leses i sammenheng med esignaturloven § 4 bokstav j). Nærings- og handelsdepartementet har ved brev av 27. april 2006 til Post- og teletilsynet antatt at uten en slik beløpsmessig begrensning klart angitt i sertifikatet og/eller i avtalen med den som stolte på sertifikatet, kan ikke sertifikatutsteder begrense sitt potensielle ansvar etter esignaturloven § 22.

Bankene har beløpsbegrenset sitt potensielle ansvar som utsteder av BankID til
kr 100 000 for ett skadetilfelle pr sertifikatmottaker. I BankID-sertifikatene er derfor beløpet kr 100 000 angitt i et felt som er dedikert for slik angivelse. Videre står det klart i kunde-avtalene at bankenes ansvar etter esignaturloven § 22 er begrenset til dette beløpet.Alle andre utstedere av kvalifiserte sertifikater i Norge har også beløpsbegrenset sitt ansvar, men da gjerne med et langt lavere beløp.

Konsekvensen av en slik beløpsmessig begrensning har Nærings- og handelsdepartementet uttalt seg om i brevet nevnt ovenfor:

”I tilknytning til dette vil departementet nevne at eventuell bruk av et kvalifisert sertifikat utover beløpsbegrensingen normal ikke vil påvirke signaturens rettsvirkning. Derimot kan eventuelt bruk ut over bruksbegrensninger kunne få en slik effekt, men dette må vurderes i den konkrete saken.”

Ut fra Nærings- og handelsdepartementets brev og esignaturlovens forarbeider (se Ot prp nr 82 for 1999-2000 side 38 annen spalte; punkt 8.10.5) legger vi til grunn at hvis det er angitt beløpsmessige begrensninger i et sertifikat og sertifikatet er brukt for å signere transaksjoner som gjelder høyere beløp, vil ikke signaturens rettsvirkning bli påvirket av dette. Som det sies i forarbeidene nevnt foran er jo ikke ”overskridelsen” i seg selv noen grunn til at det kan bestrides at dokumentet er signert av undertegner. Det vil være opp til signaturmottaker å vurdere – ut fra den tillit han har til sertifikatet; blant annet ut fra hvilket ansvar sertifikat-utsteder har tatt på seg – om han ønsker å godta disposisjonen.

Selv om et elektronisk dokument som sendes til tinglysing gjelder en transaksjon høyere enn den beløpsgrensen som er angitt i det sertifikatet som er benyttet – for BankIDs vedkommende på kr 100 000 - legger vi til grunn at tinglysningsmyndighetene ikke kan avvise dokumentet med den begrunnelse at pantekravet er større enn bruksgrensen/ansvarsgrensen angitt i sertifikatet. Det er panthaver (banken) som har valgt å akseptere et pantedokument signert med BankID selv om pantekravet er over kr 100 000 og tinglysingen er ”kun” en handling for å skaffe disposisjonen rettsvern. Tinglysingsmyndighetene skal da ikke i denne sammenheng gjøre noen ”nye” vurderinger av om signaturmottaker burde stolt på det aktuelle sertifikatet eller ikke.

Denne oppfatning vi her har redegjort for er også i samsvar med de signaler vi har fått fra Justisdepartementet gjennom både muntlige og elektroniske (epost) dialoger.

6. Andre spørsmål

6.1 Elektronisk slettingsmelding av papirbaserte pantedokumenter

Vi forstår høringsnotatet dit hen at det i prøveperioden bare vil bli åpnet for elektroniske slettingsmeldinger for så vidt den pantsettelsen som skal slettes også ble sendt inn ved elektronisk kommunikasjon.

Vi har selvsagt full forståelse for at gamle pantobligasjoner ikke kan slettes ved elektronisk melding. For slike negotiable dokumenter må selve slettingsbegjæringen skrives direkte på det fysiske dokumentet. Av hensyn til tinglysingsmyndighetens kontrollfunksjon, jf pkt 2 over, bør det fysiske dokumentet sendes inn ved slettingen.

I dag er imidlertid en betydelig andel av bankenes pantelån sikret ved ikke-negotiable pantedokumenter. Det vil være svært rasjonelt for bankene om det snarest mulig åpnes adgang til at også disse kan slettes ved elektronisk melding.

6.2 Kopi av undertegnet originaldokument

Det framkommer ikke eksplisitt av høringsnotatet eller forskriftsutkastet hvorvidt papirkopien skal være en (foto)kopi av det undertegnede originaldokumentet. Etter vårt skjønn er fotokopi den beste løsningen, særlig ut fra kontrollhensyn. Med dagens gode fotokopi-kvaliteter bør kopien uttrykkelig merkes ”tinglysingskopi” eller lignende. Dette bør presiseres i forskriften.

6.3  Gebyr ved elektronisk tinglysing

Som framholdt i tidligere kontakt med departementet bør tinglysingsgebyrene reduseres ved overgang til elektronisk kommunikasjon: Også brukerne bør få del i den rasjonaliserings-gevinst som nå oppnås i tinglysingen.

Overgangen til elektronisk kommunikasjon ved selve tinglysingen aksentuerer behovet for elektronisk kommunikasjon også i andre forbindelser. Vi forutsetter at en raskest mulig får på plass elektronisk faktura for tinglysingsgebyrene. Her er det en stor rasjonaliseringsgevinst å hente, ikke bare for tinglysingsmyndigheten, men også for bankene som brukere. Dette er derfor et viktig spørsmål, som vi forventer løses parallelt med prøveprosjektet om elektronisk kommunikasjon ved selve tinglysingen.

Med vennlig hilsen

For SPAREBANKFORENINGEN               For FINANSNÆRINGENS
I  NORGE                                        HOVEDORGANISASJON

Sven L’Abée-Lund                            Tore A Hauglie
Ass. direktør                                   Avdelingsdirektør