Finansdepartementet
Postboks 8008 - Dep.
0030 OSLO

Dato: 28.09.2007
Vår ref.:2007/00479  – FJA/SSj
Deres ref.: 07/3583 FM IG 

Innledning og sammendrag

Det vises til Finansdepartementets brev av 17.08.2007 vedlagt Kredittilsynets høringsnotat og utkast til forskriftsbestemmelser om transaksjonsrapportering.

FNH mener at rapporteringsplikten må avgrenses klarere enn det som er gjort i forslaget, og slik at foretak med begrenset tjenestespekter (rådgivning, formidling) og foretak som kun driver aktiv forvaltning, ikke blir omfattet av rapporteringsplikten.

FNH finner det beklagelig at rapporteringsplikten ikke i større grad er harmonisert på nordisk nivå. Spesielt er det betenkelig at norske myndigheter krever mer detaljert og omfattende rapportering enn andre land når det gjelder kunde-id. Hensynet til personvernet burde ha vært nærmere vurdert, særlig når opplysningene skal rapporteres videre til andre land.

FNH har i brev til Kredittilsynet av 15.06.2007 gjort rede for våre vurderinger av mange av de valg Kredittilsynet har gjort eller tatt sikte på, herunder spørsmålet om hvem rapporteringsplikten skal gjelde for, transaksjonsbegrepet, bruk av kunde-id, og konsekvensene for systemene av de valg tilsynsmyndigheten gjør. De vurderingene står fortsatt ved lag, og vi gjentar derfor ikke dem her, men vedlegger for ordens skyld det ovennevnte brevet (vedlegg 2).

Hvem skal rapporteringsplikten gjelde for

Det er uklart hvilke verdipapirforetak bestemmelsene kommer til anvendelse på. Ordlyden i § 10-36 er utformet slik at rapporteringskravene i utgangspunktet gjelder alle verdipapirforetak, uavhengig av hvilke tjenester disse tilbyr og hvor i transaksjonskjeden man befinner seg. Det bør etter vårt syn angis et virkeområde som samsvarer bedre med formålet til bestemmelsen og de retningslinjene som CESR har utarbeidet.

I mai 2007 publiserte CESR nivå 3 retningslinjer for transaksjonsrapportering (Ref: CESR/07-301). I avsnitt 22 i dette dokumentet er det gitt en klargjøring i forhold til hvilke verdipapirforetak som skal være omfattet av rapporteringsplikten. CEBS skriver der følgende:

"However, in order to enhance convergence on transaction reporting obligations for firms,
CESR members have agreed a common treatment of collecting transaction information. CESR
members commit themselves to collect transaction reports of those transactions which are
conducted by the firms transacting directly with or as an execution venue (immediate market
facing investment firms) and those transactions where the investment firm is undertaking the
transaction on its own accounts (either on market or off-market). Additionally they have
agreed they should be able to exchange the information necessary to identify the ultimate
client or the investment firm which is dealing with the ultimate client."

Like nedenfor fremkommer den konkrete anbefalingen (vår understrekning):

"Level 3 Guidance:
As an interim solution CESR members have agreed to commit themselves to collecting the
following:

(a) Information relating to transactions conducted by the investment firms
transacting directly with an execution venue (immediate market facing firm);

(b) information relating to transactions not covered by (a) above but where the
investment firm is undertaking the transaction on its own accounts (regardless
whether the transaction is executed on RM or MTF or outside them) and

(c) information which is necessary to identify the ultimate client on whose behalf
the transaction is undertaken or that information which is necessary to establish
the identity of the investment firm which is dealing with the ultimate client
where the competent authority is not already in possession of such information
or where it could not obtain such information in a sufficiently timely manner.
CESR members shall exchange the information in points (a) and (b) and, if requested
and when available the information in point (c).
…".

Ut fra det som fremkommer i CEBS anbefaling må det være åpenbart at verdipapirforetak som kun driver investeringstjenesten investeringsrådgivning ikke er ment å være omfattet av rapporteringsplikten. Disse vil ikke i henhold til sin tillatelse kunne utføre transaksjoner i noterte finansielle instrumenter. Slike foretak vil heller ikke ha anledning til å inngi ordre på vegne av kunde til annet verdipapirforetak i eget navn (kommisjonshandel). Anvendelsesområdet for transaksjonsrapportering bør således avgrenses mot slike verdipapirforetak i § 10-36 i forskriften.

En litt større gruppe verdipapirforetak som regelverket for transaksjonsrapportering ikke bør gjelde for er verdipapirforetak med begrenset tjenestespekter, jf. verdipapirforskriften § 1-3. Disse vil ikke kunne håndtere kundemidler og vil dermed heller ikke kunne inngi ordre på vegne av kunde til annet verdipapirforetak i eget navn (kommisjonshandel). De verdipapirforetak som foretak med begrenset tjenestespekter formidler ordre til, vil således ha sluttkundens identitet, og vil rapportere alle nødvendige data på transaksjonen. En rapporteringsplikt også for verdipapirforetak med begrenset tjenestespekter vil således medføre unødig og uhensiktsmessig dobbeltrapportering.

Likeledes er det åpenbart at foretak som kun driver investeringstjenesten aktiv forvaltning, evt. i kombinasjon med investeringsrådgivning, i utgangspunktet ikke er ment å være omfattet fra EUs side. Slike selskaper utfører ikke selv handler i finansielle instrumenter notert på regulert marked. I stedet blir deres handler kanalisert gjennom verdipapirforetak med konsesjon til å yte en eller flere av investeringstjenestene nevnt i ny vphl. § 2-1 (1) nr. 1, 2 eller 3, såkalte tradisjonelle meglerforetak. Det mest vanlige er at aktiv forvaltningsforetak legger inn ordre hos verdipapirforetak som er medlem av de aktuelle regulerte markedene.  Dette verdipapirforetaket vil allerede forestå den nødvendige transaksjonsrapportering til myndighetene, enten dette verdipapirforetaket utfører ordren på markedsplassen, mot egen bok, eller mot et annet verdipapirforetak utenom markedsplassen. Et krav om rapportering av de eksakt samme handler også fra aktiv forvaltningsforetakene vil innebære en uheldig dobbeltrapportering, og pålegge norske aktiv forvaltningsforetak betydelige unødige kostnader. Aktiv forvaltningsforetak bør således være unntatt fra kravet til transaksjonsrapportering.

Spørsmålet om hvorvidt det etter forskriften skal være en ubetinget plikt for verdipapirforetak omfattet av rapporteringskravene til å rapportere identiteten til sluttkunden vil imidlertid også ha betydning for om aktiv forvaltningsforetak vil måtte være omfattet av kravet til transaksjonsrapportering, jf. at CEBS åpner for rapportering av identiteten til verdipapirforetaket (aktiv forvaltningsforetaket) som har sluttkunden i stedet for sluttkundens identitet. Årsaken til at dette kan ha betydning er at det lenge har vært praksis innen aktiv forvaltning at aktiv forvaltningsforetak i en del tilfeller av praktiske grunner legger inn kundeordre hos meglerforetak i selskapets navn, men med den hensikt at de finansielle instrumentene fordeles på kunders porteføljer så snart meglerforetaket har sluttført arbeidet med ordren. I slike tilfeller vil megler¬foretaket ikke nødvendigvis ha informasjon om sluttkunden på tidspunktet for transaksjonsrapportering (fordi det kan ta tid å fylle opp ordren gjennom flere kjøp eller salg i markedet), men kun identiteten til aktiv forvaltningsforetaket som har fattet investerings¬beslutningen.

Hvis det innføres et ubetinget krav om at sluttkunden skal identifiseres, også i de tilfeller hvor kunden har utkontraktert investeringsbeslutningene til et aktiv forvaltningsselskap, må aktiv forvaltningsforetak som ønsker å fortsette den omtalte praksis, etablere et kostbart system for transaksjonsrapportering. Alternativet er å opphøre med den nevnte praksis, noe som også vil ha kostnader for foretakene. Det er etter FNHs syn uheldig at man foreslår en strengere gjennomføring av transaksjonsrapporteringen i Norge, som har som konsekvens at verdipapirforetak som ikke er ment å være omfattet av rapporteringskravene fra EUs side, likevel blir underlagt kravene til rapportering.

Rent praktisk viser vi til vedlagte forslag til endring i forskriftsteksten, der vi har innarbeidet ovenstående merknader (vedlegg 1).

Transaksjonsbegrepet

Det opplyses at Kredittilsynet har deltatt i samarbeidsprosjekt med de øvrige nordiske tilsynsmyndigheter for å utvikle et teknisk system for transaksjonsrapportering, noe som burde tilsi en høy grad av harmonisering, og det vil fremstå som svært uheldig dersom norske verdipapirforetak pålegges en mer omfattende rapportering enn i den øvrige nordiske land.  Det gjelder både i spørsmålet på hvilket nivå transaksjonene skal rapporteres, transaksjonsbegrepet, og hva som rapporteres i tilknytning til transaksjonene. Vi kan ikke se at det er godtgjort at det er andre behov i Norge enn i våre nærmeste naboland. Mer omfattende krav i Norge enn i nabolandene vil forverre konkurransesituasjonen for norske foretak, og kan i ytterste konsekvens medføre at transaksjoner flyttes ut av Norge. For transaksjoner utført i utlandet, i verdipapirer notert på norsk børs, vil norske myndigheter være avhengige av andre lands myndigheter for å motta rapporteringer, og man kan da ikke regne med å motta andre opplysninger enn det aktuelle hjemlandet samler inn etter sitt regelverk.

Rapportering på børstransaksjonsnivå antas å være relativt ukomplisert for handler som matches internt eller via børs. Imidlertid vil det være ordretyper som kompliserer bildet. Et eksempel på dette er oppsamlingsordre. Her vil rapportering på børstransaksjonsnivå kreve betydelig utvikling fra leverandør av handelssystem for å kunne linke disse automatisk mot kunde-ID. Det stiller seg dog annerledes dersom man legger opp til et regime hvor oppsamlingskonti kan rapporteres som kunde-id for den enkelte transaksjon. Det forutsettes da at transaksjonen mellom oppsamlingskontoen og sluttkunde rapporteres tilsvarende en børstransaksjon med sluttkundens ID. Vi ber om at tilsynsmyndighetene gir tydelige føringer på hvordan ovennevnte problemstilling forventes løst.

Unntak for transaksjoner i varederivater

Det opplyses i høringsnotatet at det pågår diskusjoner om hvordan transaksjonsrapportering av varederivater skal gjennomføres. Kredittilsynet legger i sitt høringsnotat ikke opp til fritak fra rapporteringsplikt for instrumenter som nevnt i vphl. § 2-2 femte ledd nr 2 og 5 (varederivater og andre "derivatliknende" instrumenter). FNH støtter dette, under forutsetning av at et eventuelt EU-vedtak om fritak fra rapporteringsplikt for varederivater tas inn gjennom en unntaksbestemmelse på et senere tidspunkt.

Kundeidentifikasjon

Etter Kredittilsynets forslag skal kunde-id tas med i transaksjonsrapporteringen. Det henvises i den sammenheng til antatt praksis i de øvrige nordiske land. Men det opplyses også at hvilken informasjon som samles inn for dette formålet vil variere mellom landene. Som nevnt ovenfor, synes vi det er uheldig at det samarbeidet som man har hatt mellom de nordiske land ikke har ført til en harmonisering av hvilken informasjon som skal registreres. Mange banker og verdipapirforetak har virksomhet i flere nordiske land, og ulike krav til rapportering påfører dem ekstra kostnader.

I enkelte andre EØS-land vil man imidlertid ikke rapportere kundeidentifikasjon. Kredittilsynet legger til grunn at alle data som innhentes gjennom transaksjonsrapporteringen skal rapporteres videre til andre lands tilsynsmyndigheter. Vi finner det overraskende at norske myndigheter uten videre vil utlevere all kunde-id til land som selv ikke krever slik informasjon. Lovgivende myndigheter i disse land har, etter en avveining på nasjonalt nivå, kommet til at man ikke vil pålegge landets verdipapirforetak å gi slike rapporter til de lokale tilsynsmyndighetene. Det er mange land innenfor EØS, og flere av dem sliter fortsatt med organisert kriminalitet og korrupsjon. Selv om offentlige myndigheter i disse landene er underlagt taushetsplikt, kan taushetsbelagte opplysninger bli gjenstand for ulovlig utlevering til uvedkommende. Norske tilsynsmyndigheter påtar seg et stort ansvar om de uten noen nærmere vurdering sender videre all den informasjon som de krever at norske foretak skal rapportere til Kredittilsynet, herunder spesielt kunde-id. Vi viser til personopplysningsforskriften, kapittel 2.

Det bemerkes at kunde-id for norske kunder vil gi Kredittilsynet informasjonen som er nyttig i forbindelse med aktuelle undersøkelser. Imidlertid vil kunde-id mangle for transaksjoner i verdipapirer notert på norsk børs eller utstedt av norsk foretak dersom transaksjonen er utført i land som ikke krever rapportering av kunde-id. Videre vil transaksjoner foretatt av utenlandske investorer gjennom forvalterregistrering vanskeliggjøre Kredittilsynets undersøkelser. FNH er opptatt av at norske verdipapirforetak ikke skal få konkurransemessige ulemper som følge av et norsk krav om rapportering av kunde-id. Myndighetene bør også være opptatt av at kravene i Norge ikke blir så strenge at transaksjonene flyttes ut av det norske markedet, med de konsekvenser det har for rapporteringen.

Dersom krav om kunde-id innføres, støtter FNH forslaget om at kunde-id for utenlandske kunder kan representeres ved internt kundenummer, såfremt tilsvarende organisasjonsnummer fra kundens hjemland ikke finnes eller ikke er relevant.

Rapportering av andre typer finansielle instrumenter

FNH støtter forslaget om å unnta unoterte derivater i finansielle instrumenter notert på regulert marked fra rapporteringsplikten. Dersom det på et senere tidspunkt vurderes innført krav om rapportering av slike OTC-derivater vil vi fremheve betydningen av et harmonisert regelverk for de ulike statene innen EØS-området.

Overgangsbestemmelser

Når det gjelder overgangsregel, § 10-40, ser ikke ut som Kredittilsynet her har tatt hensyn til utenlandske aktører. For norske aktører trer ikke de nye reglene i kraft før en gang neste år, mens for eksempel danske myndigheter, etter det vi vet, er klare til å ta i mot rapportering fra det tidspunktet loven for øvrig trer i kraft. Det kan derfor bli vanskelig for utenlandske foretak med filial i Norge å rapportere til tilsynsmyndighetene for noen transaksjoner og til børsen (Oslo Børs) for andre. Vi mener derfor at utenlandske foretak som er klare til å rapportere, må kunne rapportere til hjemstatens tilsynsmyndigheter og slippe å rapportere til Oslo Børs. Hjemlandets tilsynsmyndighet vil så kunne oversende transaksjonsrapportene til Kredittilsynet når denne er klar til å motta dem.

Med vennlig hilsen
Finansnæringens Hovedorganisasjon

Stein Sjølie
Direktør

Vedlegg:

1. Forslag til endring i forskriftsteksten
2. FNHs høringsuttalelse 15.06.2007 til Kredittilsynet