Finansdepartementet
Postboks 8008 - Dep.
0030 OSLO

Deres ref.                  Deres brev    Vår ref.                    Dato
06/533 SL KSTE/rla   11.03.2009    FNH 2009/00237     27.04.2009   
                                                       Spbf 200900038       

Det vises til høringsbrev 11. mars 2009, der departementet ber om høringsuttalelser til skatteunndragelsesutvalgets utredning innen 11. juni 2009.

Sparebankforeningen og Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) vil med dette avgi felles høringsuttalelse.

1. Hovedsynspunkter

• Næringen støtter intensjonene bak etableringen av utvalget som ble nedsatt for å skjerpe kampen mot skatteunndragelser
• Næringen er tilfreds med at det i denne omgang ikke foreslås ytterligere byrdefulle innrapporteringsplikter for næringslivet
• Næringen slutter seg til forslagene som legger til rette for at det offentlige på en bedre måte skal kunne nyttiggjøre seg strømmen av informasjon som allerede mottas
• Næringen savner en evaluering av i hvilken grad de inngripende lovpålagte kontrollplikter som næringslivet er pålagt faktisk virker etter sin hensikt
• Næringen vil ta til orde for en vurdering av om samfunnets samlede ressursbruk på dette området kan utnyttes mer effektivt enn slik dette er organisert i dag
• Næringen savner i denne forbindelse også en bredere vurdering av hvitvaskingslovens anvendelsesområde, særlig i forhold til visse sider av offentlig forvaltningsvirksomhet

2. Finansnæringen som leverandør av kontrollopplysninger

Vi konstaterer at finansnæringen ikke har vært representert i selve lovutvalget, til tross for at flere av forslagene berører finansnæringen direkte. Banker, finansieringsforetak, kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper, forvaltningsselskap for verdipapirfond mv er underlagt en omfattende rapporteringsplikt til offentlige myndigheter. Dette er lovpålagte plikter som fremstår stadig mer sentrale i myndighetenes kamp mot skatteunndragelser. Her nevnes kun helt kort noen eksempler i form av

• plikten til å rapportere valutaveksling og valutatransaksjoner inn og ut av Norge til valutaregisteret i henhold til valutaregisterloven,
• plikten til å rapportere transaksjoner der mistanke om tilknytning til utbytte fra straffbare handlinger ikke har latt seg avkrefte i henhold til hvitvaskingsloven,
• plikten til etter krav fra skatteoppkreveren til å avgi opplysninger om arbeidsgivers skattetrekkskonto og eventuelle bankgarantier i henhold til skattebetalingsloven
• plikten til uoppfordret å avgi oppgaver om forsikringsutbetalinger, spareavtaler mv. til ligningsmyndighetene i henhold til ligningsloven
• plikten til å levere grunnlagsdata for skatteetatens maskinelle forhåndsutfylling av selvangivelsen i form av saldo på innskudds- og lånekonti mv og gevinster fra renteinntekter og realisasjon i henhold til ligningsloven og skattebetalingsloven. Disse opplysningene utgjør nå sammen med arbeidsgivers oppgaveplikter hoveddelen av ligningsmyndighetenes grunndata.

Utvalget foreslår at disse pliktene videreføres. Næringen tar dette standpunktet til etterretning. Vi benytter anledningen til å vise til at finansnæringen trolig er den sektor i samfunnet som bruker mest ressurser i kampen mot hvitvasking og økonomisk kriminalitet. Dette er kostnader vi som næring aksepterer å påta oss som et ledd i vår rolle som kapitalformidler og risikofordeler.  Det er også i finansnæringens egen interesse å motarbeide svindelforsøk og unngå å medvirke til annen kriminalitet. For finansnæringen har derfor prinsippet om kjenn din kunde stått sentralt siden før vi fikk egne bestemmelser om hvitvasking. Kampen mot korrupsjon, hvitvasking og annen økonomisk kriminalitet er helt grunnleggende for en velfungerende realøkonomi, noe også finansnæringen er avhengig av.

3. Bedre utnyttelse av eksisterende kontrollopplysninger

Skatteunndragelsesutvalget foreslår ingen ytterligere innskjerping i den allerede eksisterende rapporteringsplikten. Dette er vi tilfreds med. Skatteunndragelsesutvalget foreslår derimot tiltak som tar sikte på at det offentlige på en bedre måte enn det som er tilfellet i dag, skal kunne nyttiggjøre seg den informasjonsstrømmen de allerede mottar som følge av ovenfor nevnte kontrollopplysninger. Denne tilnærmingen slutter vi oss til.

Lovutvalget peker på at finansbedrifters innrapportering til skattemyndighetene ikke lenger bare muliggjør etterkontroll og indikasjoner til hjelp for valg av nærmere kontrollobjekter, men nå faktisk utgjør grunnlagsdataene for skattedirektoratets arbeid, noe som antas å utgjøre en ikke ubetydelig effektivisering for myndighetene. I tillegg muliggjør innrapporteringen automatisk utfylling av selvangivelsen, noe som må antas å representere vesentlige lettelser også for de fleste skattebetalere. Sparebankforeningen og FNH vil i utgangspunktet anta at det kan ligge et betydelig potensial for forbedringer også i andre etater gjennom en bedre samordning og utveksling av opplysninger på dette området. Vi savner en nærmere redegjørelse for fordeler og ulemper ved merbruk av disse opplysningene. Det vises i den forbindelse til de nedslående resultatene av Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes egen innsats mot økonomisk kriminalitet som ble publisert 6. november 2008 (Dokumentet 3:3 2008-2009). Det påpekes bl.a. at samordningen mellom kontrolletatene er for svak og at politiet og påtalemyndigheten ikke har lyktes med å inndra utbytte fra straffbare handlinger som en del av etterforskningen.

Når det gjelder forslaget om å utvide Økokrims adgang til å videreformidle rapporter om mistenkelige transaksjoner etter hvitvaskingsloven til skatte- og avgiftsmyndighetene, så er vi i utgangspunktet positiv til at dette vurderes. Vilkåret foreslås utvidet fra at slik videreformidling er nødvendig av hensyn til Økokrims egen etterforskning, til en adgang til videreformidling også dersom opplysningene er interessante for myndigheter som arbeider med skatt, avgifter og toll. Det skal bemerkes at dette er ytterligere et skritt i retning av å gjøre hvitvaskingsloven til et redskap for å fore offentlige kontrollmyndigheter med etterretningsopplysninger av mer generell karakter. Bestemmelsen foreslås tatt inn i den nye hvitvaskingsloven. Vi er av den oppfatning at muligheten for merbruk av slike opplysninger er en mulighet som absolutt bør vurderes nærmere. Dette har på den annen side åpenbart personvernmessige sider som må utredes grundig og i sammenheng med andre tilsvarende inngrep i den enkeltes mulighet til kontroll med opplysninger om seg selv.

For så vidt gjelder det faktum at overtredelse av valutalovgivningen i praksis ikke medfører reaksjoner fra politiets side, så er dette noe vi har forsøkt å få oppmerksomhet omkring siden denne rapporteringsplikten ble påtenkt. Nytteverdien synes i dag begrenset til tross for den omfattende ressursbruk bankene bruker på dette. Det foreslås derfor nå innført en adgang for Tollvesenet til å sanksjonere mot valutasmugling med et gebyr på inntil 50 prosent av betalingsmiddelets pålydende, samt en tilbakeholdsrett og en beslagsadgang i tilfelle politianmeldelse. Dette initiativet til konkret nyttiggjøring av kontrollopplysninger, tiltres.

Vi mener myndighetene må gå lenger i å vurdere om de på en forsvarlig måte kan nyttiggjøre seg kontrollinformasjon på en bedre måte. For eksempel kan det spørres om myndighetene på en bedre måte kan nyttiggjøre seg opplysningene de allerede er i besittelse av om forholdet mellom renteinntekter på konti i forhold til saldo pr. 31.12 det foregående året. Det synes påfallende at til tross for den informasjon myndighetene besitter på dette området, så var det en hvitvaskingsmelding fra en observant saksbehandler i Handelsbanken i Fredrikstad som utløste etterforskning i korrupsjonssaken der Undervisningsbygg var blitt tappet for nær 100 millioner kroner, som skulle vært benyttet til oppussing av Oslo-skolene. Store deler av dette beløpet ble tatt ut fra en privat konto ved bruk av bankremisser rett før årsskiftet og satt inn igjen like etter årsskiftet. I dette tilfellet utløste hvitvaskingsmeldingen til Økokrim uvanlig rask og resolutt reaksjon fra så vel påtalemyndigheten som rettsapparatet, men dette hører til sjeldenhetene. Eventuelle misforhold mellom renteinntektene foregående år og saldo pr. 31.12 som myndighetene faktisk er i besittelse av, burde med ikke alt for store anstrengelser kunne avdekkes maskinelt, og ikke være prisgitt observante saksbehandlere i bankene og harde prioriteringer fra Økokrims side? Det må tilføyes at bankene melder inn hundrevis av slike tilfeller årlig til Økokrim uten at politiet synes å ha kapasitet til å følge opp. Kanskje en enklere forvaltningsmessig reaksjon fra skattemyndighetenes side vil være å foretrekke fremfor manglende strafferettslig forfølgelse?

Vi sitter igjen med et inntrykk at det på dette området er et betydelig forbedringspotensiale på kontrollmyndighetenes side, dersom ønsket virkelig er å bekjempe skatteunndragelser effektivt på grunnlag av de opplysninger det offentlige allerede er i besittelse av. Forslaget om å utvide Økokrims adgang til å videreformidle rapporter om mistenkelige transaksjoner etter hvitvaskingsloven til skatte- og avgiftsmyndighetene er i denne sammenheng kun et første skritt i riktig retning.

4. Hvitvaskingslovens anvendelsesområde

Når det gjelder hvitvaskingsloven med forskrifter, så utgjør dette i henhold til Næringsdepartementets egne undersøkelser den mest byrdefulle av alle rapporteringsplikter for finansnæringen. Etter vår vurdering er det også på dette området behov for ikke bare en vurdering av hvordan myndighetene klarer å utnytte den informasjon som de rapporteringspliktige pålegges å skaffe til veie, men også en evaluering av om hele systemet fungerer etter sin hensikt. I denne forbindelse kan vi slutte oss til utvalgets vurdering av lovens anvendelsesområde. Det vises til at utvalget mener det bør vurderes om tellesentralene bør underlegges rapporteringsplikt etter hvitvaskingsloven og valutaloven. Det vises til at tellesentraler som NOKAS og Loomis kan bidra til avdekking av valutasmugling, og at de er i besittelse av informasjon om hvem som bestiller mye valuta, hvilken type valuta og hyppigheten av bestillingene.

Etter vår vurdering bør ikke vurderingen av hvitvaskingslovens anvendelsesområde stoppe med dette. Det offentlige bør etter vår vurdering ikke unndra seg selv fra en vurdering av hvitvaskingslovens anvendelsesområde. Det kan ikke være tvil om at hvitvasking foregår i stor stil også ved å benytte tjenester i regi av offentlige myndigheter, eksempelvis i form av kommuners salg av hyttetomer til fjells. Det vises i den forbindelse til hvitvaskingslovutvalgets utredning i NOU 2007: 10 side 29, der offentlige forvaltningsorganers rapporteringsplikt ble vurdert. Det vises bl.a. til at offentlige forvaltningsorganer bl.a. mottar store kontantbeløp. Utvalget konkluderte imidlertid med at dette spørsmålet er av en annen ”art” enn de utvalget primært har fått i oppdrag å vurdere. Utvalget mente spørsmålet krever nærmere utredning. Etter vårt skjønn bør dette utredes nærmere, noe det offentlige selv er nærmest til å ta initiativet til. Det vises for øvrig til vår argumentasjon på dette punkt i brev til Finansdepartementet 10. oktober 2007 på side 2 og 3. Vi mener hensynet til en effektiv bekjempelse av bl.a. skatteunndragelser tilsier at i alle fall visse deler av offentlig sektor pålegges i alle fall et stykke på vei tilsvarende plikter til nærmere undersøkelser og rapportering. Vi minner for ordens skyld om at Finansdepartementet i Ot.prp. nr. 3 (2008-2009) side 43 tok til orde for at spørsmålet burde vurderes i lys av andre vurderinger som gjøres når det gjelder muligheten for utveksling av informasjon om mistenkelige transaksjoner mellom etater og politiet som skal bidra til å hindre økonomisk kriminalitet. Vi mener etter dette at tiden nå er inne til en bred vurdering av dette spørsmålet, der også personvernhensynet iakttas.

5. Restriksjoner på kontantomsetningen

Utvalget foreslår også restriksjoner på kontantomsetningen ved å tvinge fradragsberettiget næringsvirksomhet over til bankenes betalingstjenester ved nye bestemmelser i skatteloven som vil nekte fradrag for utgifter over kr. 10.000,- dersom det betales kontant. Forslaget er begrunnet med at kontant betaling vanskeliggjør myndighetenes arbeid med å avdekke og dokumentere skatteunndragelser, mens betaling via bank i form av giro, betalingskort eller sjekk øker sporbarheten. Forslaget er til dels basert på antagelser om at kontanter i stadig større utstrekning benyttes som formuesoppbevaring i den svarte økonomien snarere enn som betalingsmiddel i den hvite delen av økonomien.

Forslaget om å nekte næringsdrivende fradrag for utgifter med mindre disse (over et bestemt beløp) er betalt over bank fremsettes som et tiltak for å redusere svart omsetning og lette arbeidet med å dokumentere skatteunndragelser. For bankene betyr dette imidlertid en utvidelse av rollen som ”kontrollorgan” på vegne av myndighetene. For banknæringen vil det være viktig å kunne videreføre fastsettelse av standarder, herunder krav til informasjonsinnhold, ut fra kundehensyn og rasjonell og effektiv betalingsformidling. Det kan virke negativt på effektiviteten om bankene i fastsettelse av slike standarder tvinges også å ta hensyn til myndighetenes ønsker om å avdekke skatteunndragelser og myndighetenes iver etter å innhente ytterligere kontrollopplysninger fra banknæringen. Vi frykter at konsekvensen fort kan bli at vi må tilpasse våre standarder til myndighetenes løpende kontrollbehov og ønske om standard elektronisk innrapportering på angitte formater også på dette området. Nytteverdien for samfunnet som helhet og kvaliteten på kontrolletatenes håndtering av opplysningene må i tilfelle dokumenteres grundig på forhånd før det kan bli aktuelt fra vår side å støtte et slikt initiativ.

6. Evaluering av eksisterende rapporteringsplikter

Vi slutter oss fullt og helt til myndighetenes kamp mot skatteunndragelser og annen samfunnsskadelig aktivitet, men ber om å bli hørt i spørsmål som berører vår rolle i dette arbeidet. For finansnæringen er det knyttet betydelige utfordringer til rollen som myndighetenes forlengede arm ut til skattebetalerne. Denne rollen er krevende ressursmessig når det gjelder utvikling av systemer, rutiner, kompetanse og i relasjon til våre kunder og lovpålagt taushetsplikt. Vi vil derfor ta til orde for en evaluering av i hvilken grad de rapporteringsplikter vi som næring er underlagt virker etter intensjonene, om det er noen plikter som med kan reduseres eller endres, og om det på den annen side er opplysninger som kan utnyttes bedre av mottakerleddene. Resultatet av en slik prosess kan lede til frigjøring av ressurser og en mer effektiv kamp mot skatteunndragelser mv til glede for alle involverte og samfunnet for øvrig. En slik evaluering bør bl.a. ta utgangspunkt i Næringsdepartementets egen undersøkelse om rapporteringsbyrdene som næringslivet blir pålagt, der det bl.a. konkluderes med at hvitvaskingsregelverket allerede før gjennomføringen av EUs tredje hvitvaskingsdirektiv var det mest kostnadskrevende for finansnæringen (Rapport til NHD om Kartlegging av administrative kostnader ved etterlevelse av finansmarkedsregelverket, januar 2008).

Hensynet til personvernet må etter vårt skjønn også stå helt sentralt ved vurderingen av behovet for revisjon på dette området. Hensynet til personvernet tilsier bl.a. at spredning av personinformasjon bør unngås eller i det minste begrenses, og det må godtgjøres gode saklige grunner for slik spredning. Det bør i denne sammenheng stilles strenge krav til myndighetenes håndtering og den faktiske nytteverdien.

En effektiv bruk av samfunnets ressurser forutsetter videre et mer helhetlig perspektiv på ressursbruken i kampen mot skatteunndragelser og hvitvasking. Apparatet for mottak, behandling, og straffeforfølgelse må dimensjoneres i forhold til de meldinger om mistenkelige transaksjoner og andre kontrollopplysninger som produseres av næringen. Det er vårt klare inntrykk at særlig politi/påtalemyndighet ikke har tilstrekkelig med ressurser til å håndtere resultatene av den ressursinnsats som næringen er pålagt og som en bedre samordning mellom kontrolletatene bør kunne gi. Dette kan til dels skyldes at en ved vurderingen av nye tiltak mot økonomisk kriminalitet, har hatt lettere for å akseptere kostnader som legges på privat sektor, enn å sørge for tilstrekkelig dimensjonering av mottaksapparatet?

Vi er i tvil om det ressurskrevende arbeidet vi nå gjør, gir de ønskede resultater, dersom det ikke samtidig gjøres noe med behovet for samordning mellom kontrolletatene og med ”flaskehalsene” i politiet. Regjeringens nye handlingsplan mot økonomisk kriminalitet bør være mer konkret når det gjelder hvordan knappheten på ressurser kan løses og håndteres og hvordan ressursinnsatsen skal vurderes i et mer helhetlig samfunnsperspektiv.  Et minimum må videre være at Regjeringen evaluerer om hvitvaskingsbestemmelsene og de andre rapporteringspliktene virker etter sin hensikt og om samfunnets samlede ressursinnsats på dette området er hensiktsmessig fordelt.

for Sparebankforeningen    for Finansnæringens Hovedorganisasjon
Gunnar Harstad                  Torjus Moe
advokat                              advokat