Barne- og likestillingsdepartementet
Postboks 8036 Dep
0030 OSLO
Dato: 13.11.2009

  
Vår ref.: 09-499/FJA/OV
Deres ref.: 200902447-/ELR

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) vi viser til departementets brev 26.06.2009. FNHs merknader følger nedenfor.

1. Hovedssynspunkter

• FNH støtter i hovedsak forslaget til ny lov om et helhetlig diskrimineringsvern, og motivene bak forslaget.
• FNH mener utvalget har funnet en god balanse i sin fremstilling av ulike hensyn som ligger bak unntaksbestemmelsene, som blant annet muliggjør fortsatt differensiert behandling i samsvar med risiko innen forsikring og finans.
• FNH er enig i utvalgets vurdering at lovforslaget ligger innenfor rammene for relevante EU-direktiver og direktivforslag på området. FNH ser gjerne at det i motivene til lovforslaget gjøres eksplisitte henvisninger til unntaksbestemmelsene for forsikring i disse direktivene. 
• FNH støtter utvalgets vurdering av at spørsmål knyttet til forsikring bør utredes nærmere med sikte på en nærmere klargjøring av hvor grensene for saklig forskjellsbehandling skal gå, og at eventuelle særregler bør tas inn i forsikringslovgivningen. I påvente av en slik klargjøring vil spørsmål knyttet til forsikring finne sin løsning i samsvar til lovens generelle unntak for saklig forskjellsbehandling.
• FNH mener Likestillings og diskrimineringsnemnda bør forpliktes til å innhente uttalelser fra organer med spesiell kompetanse i forsikringsspørsmål i saker som angår saklig forskjellsbehandling i forsikring.

2. Begrunnelse for hovedsynspunktene

2.1 En helhetlig lov

FNH ser det som fordel at lovreguleringen av diskrimineringsvern samles i en lov. Det gir god oversikt og gjør det enklere for alle som skal forholde seg til bestemmelsene. I Norge samles således i én lov bestemmelser som i EU skal dekkes gjennom fire hoveddirektiver og et antall supplerende direktiver.

2.2 Behovet for unntak

Det er et godt utgangspunkt at loven klart anerkjenner at det kan være behov for å gjøre unntak og at unntakshjemmelen i utgangspunktet er generell og knyttet til tre relativt klare vilkår.

Vi mener likevel at det på enkelte områder er behov for noe tydeligere føringer for hva som kan ligge i unntaksbestemmelsen. Forsikring er et slikt område. Føringene kan enten legges i lovteksten, i motivene eller i spesiallovgivningen for forsikring. FNH har forståelse for at slike føringer ikke legges direkte inn i teksten i diskrimineringsloven, og ser gjerne at det tas inn bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven om dette. Det siste er imidlertid ikke til hinder for at det tas inn klargjøringer i motivene til diskrimineringsloven, særlig på unntaksbestemmelsene i relevante EU-direktiver. Dette vil bli utdypet nedenfor.

En helt vesentlig forutsetning for å drive forsikring og finansvirksomhet er forutsetningen om at prisene på tjenestene som leveres avspeiler den risiko som er knyttet til tjenestene. Risikoen varierer ofte i stor grad fra person til person. Selv om risikoen i prinsippet fastsettes på individuell basis, er mulighetene for dette begrenset. Siden risikoen ofte er korrelert med egenskaper eller kjennetegn ved personene, blir derfor personene i praksis klassifisert i ulike risikogrupper ut fra kjennetegn som erfaringsmessig har vesentlig betydning for risikoen. 

Forsikringslovgivningens bestemmelser om at forsikringspremiene skal stå i rimelig forhold til den risiko som overtas, baserer seg i vesentlig grad på en slik gruppebetraktning. Det samme gjelder selskapets plikt til å begrunne avslag eller at forsikring bare kan tilbys til en særlig høy premie.

Selv om det ikke er full overensstemmelse mellom forsikringslovgivningens krav til rimelighet og saklighet og diskrimineringslovens betingelser for å kunne gjøre unntak, er denne forskjellen i praksis liten. Den risikodifferensiering som i dag praktiseres av bank- og forsikringsbransjen er i henhold til dagens rettstilstand saklig, nødvendig og proporsjonal og er således ikke å anse som diskriminering.

FNH er enig med lovutvalget i at spørsmål knyttet til forsikring og diskriminering bør utredes nærmere.  Ved at særregler som anses å være konsistente med diskrimineringsutvalgets forslag (referer utvalgets drøfting i kapittel 16.7.2) tas inn i forsikringslovgivningen vil resultatet bli en betydelig styringsmessig forenkling. Vi vil i denne forbindelse henstille om at hovedansvaret for dette arbeidet legges til Kredittilsynet, som har tilsynsansvaret med forsikringsnæringen og som kjenner næringen godt. Kredittilsynet bør imidlertid forutsettes å konsultere Likestillings- og diskrimineringsombudet ved behov.

Vi vil imidlertid også peke på at en klargjøring gjennom konkret henvisning i de spesielle motivene til diskrimineringsloven til de unntaksbestemmelser som ligger i relevante direktiver og direktivforslag i EU, vil gjøre behovet for en nærmere vurdering noe mindre fremtredende. Dette fordi de relevante unntakene i stor grad er knyttet til forsikringsfaglige vurderinger og tallmessig dokumentasjon.

Dersom forslaget om en nærmere vurdering ikke blir fulgt opp, vil FNH uansett understreke utvalgets påpekning av at spørsmål om diskrimineringslovens rekkevidde i forhold til forsikringsnæringens differensiering åpner for kompliserte faglige avveininger.

FNH vil på denne bakgrunn henstille om at Likestillings og diskrimineringsnemnda ved behandling av spørsmål om saklig forskjellsbehandling i forsikring, må forpliktes til å innhente uttalelser fra organer med spesiell kompetanse i forsikringsspørsmål før endelig vedtak fattes.

2.3 Sentrale risikofaktorer

Forsikringsbransjen har lang tradisjon med å differensiere risiko i forhold til alder, kjønn og helseforhold. Alder og kjønn er helt vesentlige faktorer for vurdering av risiko knyttet til død og uførhet. Bransjen har også etablert et system (Nemnda for helsevurdering) for best mulig faglig vurdering av risiko knyttet til død, uførhet og endret livssituasjon, som følge av syk¬dommer, lidelser, lyter og livsstil. Risikofastsettelsen baserer seg på oppdatert medisinsk statistikk, forskning og erfaring fra Norge og andre land det er naturlig å sammenligne seg med.

Innenfor disse områdene er næringen helt avhengig av å ha mulighet til å kunne differensiere premier og til eventuelt å kunne avslå å tilby forsikring, for å kunne fungere normalt som en privat forretningsmessig virksomhet.
Samtidig erkjenner næringen at det innenfor enkelte andre forsikringsområder i noen grad vil være mulig å tilpasse virksomheten til begrensninger i differensieringsmulighetene. En slik tilpasning vil første rekke avhenge av om de forsikringstakerne som må betale en høyere pris enn deres risiko tilsier, vil avfinne seg med situasjonen og ikke endrer sin atferd vesentlig (trekker seg tilbake fra markedet eller finner alternativer i andre land som tillater differensiering).

Eksempelvis har som kjent ikke forsikringsselskapene lenger adgang til å differensiere forsikringspremiene etter kjønn i skadeforsikring. Denne endringen fikk i første rekke som konsekvens at yngre kvinner fikk høyere bilforsikringspremier enn tidligere, mens forsikringspremien til yngre menn ble redusert. Endringen medførte imidlertid ingen vesentlig atferdsendring fra forsikringstakernes side. Det kan likevel være grunn til å stille spørsmål ved om endringen representerte et likestillingsmessig fremskritt. Slik FNH ser det, kan det anføres at endringen vel så gjerne i realiteten innebar en endring fra en likebehandling etter risiko, til en ikke saklig forskjellsbehandling.

Som oftest er risikodifferensieringen innrettet mot å identifisere grupper med høy risiko. En differensiering av risiko kan imidlertid også resultere i at definerte grupper vurderes til å ha lavere risiko enn resten av befolkningen. FNH anser at det å gi lavere premier til slike kundegrupper også ligger innenfor rammen av det generelle unntaket for forskjellsbehandling.

2.4 Forholdet til EU/EØS

Utvalget har i kapittel 4 en grei gjennomgang av direktiver og direktivforslag i EU som behandler diskrimineringsvern, og vurderer at lovforslaget å være i tråd med relevante EU-direktiv. Utvalget har i sin vurdering også lagt vekt på direktiver som ikke er en del av EØS-avtalen, og legger til grunn at forslaget også er innenfor rammene av disse. FNH deler denne oppfatningen.

Vi vil i denne sammenheng henstille departementet om at det i lovmotivene gjøres spesifikke henvisninger til de relevante EU-direktiver. For brukerne av loven vil det være av stor nytteverdi å kunne finne referanser til de aktuelle direktivene i lovforarbeidene. FNH vil se det som en viktig klargjøring at det i tilknytning til diskrimineringsloven (gjerne i spesialmotivene) gis konkrete henvisninger til enkelte direktiver og direktivforslag når det gjelder behandlingen av forsikring.

Direktiv 2006/54/EF (som er en kodifisering av flere direktiver og rettspraksis) vedrørende likebehandling mellom kvinner og menn i arbeidslivet, er innlemmet i EØS-avtalen. Barne- og likestillingsdepartementet har lagt til grunn at innlemmelse av direktivet i norsk rett ikke vil nødvendiggjøre lovendringer. FNH ser gjerne at det i de spesialmotivene til lovforslagets § 5 gis en direkte henvisning til direktivets artikkel 9, punktene 1 h) og 1 j), som klargjør at bruk av kjønn som beregningsfaktor i kollektive pensjonsordninger ikke er diskriminering.

Tilsvarende bør det gis en henvisning til artikkel 6 punkt 2 i direktiv 2000/78/EF, som også inngår i EØS-avtalen, hvor det går frem at bruk av alder som beregningsfaktor i kollektive pensjonsordninger ikke regnes som forskjellsbehandling.

Vi har for øvrig merket oss avklaringen i utredningen (s. 200) vedrørende direktiv 2004/113/EF (om likebehandling av kvinner og menn ved levering av varer og tjenester) som i utgangspunktet faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. FNH oppfatter det forhold at EØS/EFTA-landene er enige om å ta direktivet inn i EØS-avtalen slik at det ikke er tale om en ensidig tilslutning, men en reell og formell innlemmelse i EØS-avtalen.

Direktivet foreskriver noen prosedyrer og formkrav som må følges av de medlemsland som velger å unnta forsikring i henhold til direktivets art 5 nr 2. FNH oppfatter at realitetene i utvalgets forslag innebærer at Norge vil benytte seg av denne unntaksadgangen. FNH forutsetter at direktivets formkrav blir ivaretatt i den videre prosessen på en måte som sikrer at det ikke oppstår noen misforståelser om den norske implementeringen i forhold til EU. Vi finner grunn til å understreke at direktivet forskriver en klar varslingsplikt fra de medlemslands side som ønsker å benytte unntaksadgangen. Også her vil en eksplisitt henvisning i de spesielle motivene til lovforslagets § 5 være hensiktsmessig.

Tilsvarende henvisninger bør også gjøres til EU-kommisjonens forslag til direktiv om likebehandling uavhengig av religion og tro, funksjonsnedsettelse, alder og seksuell orientering (COM(2008) final), hvor det er lagt opp til en tilsvarende unntaksadgang som i likestillingsdirektivet (artikkel 2 punkt 7). Denne unntaksadgangen er imidlertid mer omfattende, ved at den gjelder alle typer finansielle tjenester, og ved at det er ikke krav om en særlig notifisering fra de medlemsland som velger å benytte unntaksadgangen. Direktivforslaget har særlig tydelige føringer når det gjelder unntak for forskjellsbehandling på grunnlag av alder. Behandlingen av forslaget vil imidlertid kunne resultere i en endelig tekst som eksplisitt sier at risikodifferensiering etter alder i forsikring uansett ikke skal anses som diskriminering. Det samme vil også kunne gjelde risikodifferensiering etter helsetilstand.

FNH ser gjerne at det henvises til direktivforslagets artikkel 2 punktene 2b, 6 og 7 i motivene til lovforslagets § 5.  Etter vår vurdering må dette være formålstjenelig uavhengig av om direktivet blir innlemmet i EØS-avtalen. Vi leser utvalgets forslag slik at alternativet da vil være en form for skyggeimplementering fra norsk side, og at realitetene i norsk fremtidig praksis ønskes avstemt med praksis i EU.

3. Øvrige merknader

3.1 Finansnæringen for øvrig

Når det gjelder behandlingen av finansnæringen på andre områder enn forsikring, slutter FNH seg til utvalgets vurderinger, som innebærer at kundegrupper kan forskjellsbehandles gitt at behandlingen oppfyller de tre nøkkelvilkårene om saklighet, nødvendighet og forholdsmessighet. I finansnæringen utenom forsikring er slike vurderinger særlig aktuelle i forhold til tilgang på kreditt.

3.2 Loven bør være uttømmende

FNH mener at de grunnlagene for diskriminering som er eksplisitt nevnt i lovforslaget, bør være uttømmende. Vi kan ikke se at det er behov for et forbud mot diskriminering utover de diskrimineringsgrunnlagene som er listet opp i § 4 første ledd. Vi støtter således dissensen til utvalgets medlemmer Næss og Stabell. En sekkekategori som refererer til ”andre vesentlige forhold ved en person”, vil etter FNHs mening skape uklarhet og i liten grad bidra til økt vern mot diskriminering. Dersom det skulle vise seg å bli behov for ytterligere kategorier, bør det kunne håndteres som et eget lovforslag når den tid kommer.

Sekkeposten åpner blant annet for at misnøyde kunder i forsikring vil kunne forsøke å påberope seg usaklig forskjellsbehandling på diffuse grunnlag. Det forhold at bevisbyrden (forslagets § 28) i slike saker hviler på klageren mer enn på den innklagede, er neppe til hinder for at slike saker vil kunne komme til å kreve mye oppmerksomhet og kostnader fra næringens side.

Med vennlig hilsen
Finansnæringens Hovedorganisasjon

Arne Skauge           Olav Vannebo
adm. dir.                 direktør